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社會(huì )各界期盼已久的社會(huì )保險法草案，歷經(jīng)13年反復醞釀后，終于12月23日提請全國人大常委會(huì )會(huì )議第一次審議。因內容涉及養老、醫療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，關(guān)乎每個(gè)公民的福祉保障而備受關(guān)注。
早在1994年，社會(huì )保險法的立法工作即已提上議事日程，八屆全國人大曾列入立法計劃。由于國民福祉和市場(chǎng)經(jīng)濟改革長(cháng)期受困于社會(huì )保險制度不完善，公眾一直對社會(huì )保險法立法期望頗高。但由于各方利益和觀(guān)念沖突，自1995年至2001年，有關(guān)部門(mén)起草的草案曾兩度上報國務(wù)院，皆因爭議過(guò)大而未能獲得通過(guò)。
十六屆六中全會(huì )明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系。隨著(zhù)這一目標的迫近，各種社會(huì )保險制度依次建立和鋪開(kāi)，一些繞不開(kāi)的“深水區問(wèn)題”亦逐漸浮出水面，亟待從立法層面加以破解。
自此，有關(guān)部門(mén)明顯加快了立法步伐。至2006年底，由勞動(dòng)和社會(huì )保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見(jiàn)和實(shí)地調研的基礎上，形成了最新版的社會(huì )保險法草案。
現行社會(huì )保險覆蓋能力非常有限
社會(huì )保險體系通常被比作一張“大網(wǎng)”。有了它的兜底，“老有所養，病有所醫”的千年夢(mèng)想才可能得以實(shí)現，重要性不言而喻。
所謂社會(huì )保險，是指由國家通過(guò)強制性向符合資格的國民征收一定比例的社會(huì )保險費，形成社會(huì )共濟，防范風(fēng)險，令履行了繳費義務(wù)的保障對象在年老、失業(yè)、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟保障。
在中國，盡管各種社會(huì )保險制度已實(shí)施多年，卻沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的綜合性法律加以規范。目前，城鎮社會(huì )保險制度主要依據1994年頒布的《勞動(dòng)法》和國務(wù)院制定的《社會(huì )勞動(dòng)保險費征繳暫行條例》。在工傷保險和失業(yè)保險方面，國務(wù)院也出臺了有關(guān)條例。但在養老、醫療、生育保險方面，僅出臺過(guò)一些政策性文件，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律法規。
普遍的看法是，綜合性社會(huì )保險基本法的缺失，令中國目前的社會(huì )保險制度缺乏明確合理的價(jià)值取向。在立法上，以行政法規、部門(mén)規章及地方法規為主，法律法規數量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規章之間相互矛盾，操作性受到限制�！斑@一現狀已不能適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要�！币晃粎⑴c立法的勞動(dòng)和社會(huì )保障部官員說(shuō)。
這位官員表示，立法層次低，直接削弱了社會(huì )保險的強制性�！霸谡魇窄h(huán)節沒(méi)有強制措施，在執行環(huán)節也沒(méi)有強制執行的措施，再加上法律責任欠缺，導致一些用人單位社會(huì )保險的觀(guān)念比較淡薄，為了降低用工成本不參加社會(huì )保險，或者長(cháng)期拖欠社會(huì )保險，或者是瞞報少繳費�！彼f(shuō)。
同時(shí)，社會(huì )保險基金多頭管理，職責不清也造成諸多弊端，上海社保案便是一個(gè)典型例證。此外，城鄉之間、地區之間、機關(guān)、事業(yè)單位企業(yè)之間的社會(huì )保險制度差異巨大，互相缺乏銜接，導致公平性問(wèn)題難以解決，也大大制約了勞動(dòng)力的流動(dòng)。
相對于全體國民的社會(huì )保障需求而言，中國目前社會(huì )保險的覆蓋能力非常有限。一些普通城鎮居民仍處于空白地帶。而在農村，受限于財力投入，農民社會(huì )保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài)。
框架式草案為改革留出余地
作為“基本法”，總共八章63條的社會(huì )保險法草案，重點(diǎn)規范了各項社會(huì )保險制度中帶有共性的內容。包括社會(huì )保險的原則、各險種的人群覆蓋范圍、社會(huì )保險費的征收體制、社會(huì )保險基金的統籌層次、社會(huì )保險待遇項目和享受條件、社會(huì )保險經(jīng)辦機構、社會(huì )保險基金投資運營(yíng)、社會(huì )保險基金監督等。
記者注意到，草案中多處都有類(lèi)似“具體辦法由國務(wù)院規定”的表述�！斑@些都是在實(shí)踐中還沒(méi)有成熟經(jīng)驗，難以在法律里規定，或者部門(mén)間分歧較大、難以達成一致的內容�！笔苎邢舜稳舜蟪Ｎ瘯�(huì )會(huì )議的全國人大代表、對外經(jīng)貿大保險學(xué)院副院長(cháng)孫潔說(shuō)，相關(guān)內容在廣泛征求意見(jiàn)的過(guò)程中，即引發(fā)各方基于不同利益取向的爭論。
爭論的問(wèn)題中，首當其沖的就是社會(huì )保險法的適用范圍，亦即各項社會(huì )保險的覆蓋范圍。根據中國的實(shí)際情況，目前養老保險、醫療保險等社會(huì )保險險種主要限于城鎮職工，未來(lái)是否要擴大到全民？農民要不要納入？個(gè)體私營(yíng)企業(yè)要不要納入？是否要搞“全民社�！�？黨政機關(guān)、事業(yè)單位相應的改革又如何安排？
一種觀(guān)點(diǎn)認為，中國社會(huì )保障制度的發(fā)展方向就是“全民社保、應保盡�！�，因此法律的適用范圍應包括全體公民。以中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院鄭功成教授為代表的另一種觀(guān)點(diǎn)則主張，由于財力等因素限制，社會(huì )保險的覆蓋面不應太寬，必須考慮法律的權威性，否則一旦囿于現實(shí)條件不能施行，法律的嚴肅性勢必受到挑戰。
勞動(dòng)和社會(huì )保障部部長(cháng)田成平今天就草案作說(shuō)明時(shí)表示，在擴大社會(huì )保險覆蓋范圍的同時(shí)，具體制度的設計必須充分考慮我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的承受能力，體現“廣覆蓋、�；�、多層次、可持續”的方針。
田成平表示，社會(huì )保險法草案在立足于解決當前問(wèn)題的同時(shí)，也須“著(zhù)眼長(cháng)遠，為改革留有余地”。他介紹說(shuō)，草案對那些在社會(huì )保險制度改革中行之有效的制度，予以了明確；對那些實(shí)踐經(jīng)驗尚不成熟但符合改革方向的探索性做法，做了倡導性、指向性的規定；對某些情況比較復雜、實(shí)踐經(jīng)驗不足，或者有關(guān)方面分歧較大、無(wú)法形成一致意見(jiàn)的內容，做了授權性規定。
“按照上述思路，草案在社會(huì )保險法的使用范圍和各險種的繳費對象上有所突破�！鄙鲜鰟趧�(dòng)和社會(huì )保障部官員介紹，包括將事業(yè)單位參照公務(wù)員管理除外的其他人員納入到城鎮職工各項社會(huì )保險體系；將城鎮居民納入醫療保險覆蓋范圍；逐步將農村居民納入農村養老保險等。此外，對進(jìn)城務(wù)工的農村居民參加社會(huì )保險也作了原則規定。
這位官員表示，隨著(zhù)改革推進(jìn)，社會(huì )保險覆蓋這些人群的范圍還會(huì )進(jìn)一步擴大。
目前社會(huì )保險統籌層次過(guò)低也是一個(gè)備受爭議的問(wèn)題。僅到市縣一級的低層次統籌，極大限制了社會(huì )保險的社會(huì )共濟作用，也阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。社�；鹪谛》秶鷥鹊姆忾]運轉，也導致資金安全問(wèn)題頻發(fā)。一些專(zhuān)家因此呼吁將社�；鸾y籌的層次提升至省一級，緩解各種弊端。
今天提請審議的社會(huì )保險法草案規定基本養老保險基金實(shí)行省級統籌，其他社會(huì )保險基金實(shí)行省級統籌的步驟由國務(wù)院規定。據悉，目前全國已有13個(gè)省、市、自治區的養老保險實(shí)現了省級統籌。
“這次基本上是綱要式的、框架式的立法，有些問(wèn)題雖然草案未加明確規定，但為社會(huì )保險改革指出了方向，留出了余地�！鄙鲜鰟趧�(dòng)和社會(huì )保障部官員說(shuō)。
社保經(jīng)費三大懸疑
社會(huì )保險費如何征收？如何對社�；疬M(jìn)行有效監管？社�；鹑绾芜\營(yíng)以保值增值？今年以來(lái)，坊間圍繞上述問(wèn)題爭議重重。首要的爭議在于社會(huì )保險費的征收。
社會(huì )保險費到底應該由哪個(gè)部門(mén)負責征收，目前規定并不明確，稅務(wù)和社會(huì )保險兩個(gè)部門(mén)之間各執一詞。實(shí)踐中，中國目前的社會(huì )保險費征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門(mén)和社會(huì )保險部門(mén)“共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機構辦理。
社保專(zhuān)家們贊同將社會(huì )保險費定義為費，由社保經(jīng)辦機構統一征收。一些財稅專(zhuān)家則傾向于由稅務(wù)機關(guān)征收。社會(huì )保險法草案規定，社會(huì )保險費的征收機構和征收辦法由國務(wù)院規定。
對這個(gè)存有較大爭議的問(wèn)題，草案還是規定按照1999年的社會(huì )保險費征收暫行條例維持，由省級人民政府決定�！跋乱徊骄唧w怎么定，要看機構改革調整怎么說(shuō)�！鄙鲜鰟趧�(dòng)和社會(huì )保障部官員說(shuō)。
頻發(fā)的社�；疬`規挪用案，暴露出現有監管體制的漏洞。此前各方對社�；鸬谋O管模式也有不同意見(jiàn)。
以中國社科院拉丁美洲研究所所長(cháng)鄭秉文為代表的觀(guān)點(diǎn)認為，應加大勞動(dòng)保障部門(mén)的權威，強化監督責任。持上述觀(guān)點(diǎn)者認為，一些地方的社會(huì )保險基金違規，并非勞動(dòng)保障部門(mén)失職，而是授權不足、權責不清的結果。因此應當集中授權，垂直管理，在此基礎上建立行政問(wèn)責制。
另一種觀(guān)點(diǎn)則傾向于“分權”。一些財稅學(xué)專(zhuān)家認為，社�；饝敿{入預算管理，社�；鸨仨毚嫒胴斦䦟�(zhuān)戶(hù)。
盡管社會(huì )保險法草案未就此作出明確規定，但草案對社會(huì )保險信息披露和監管有所規定。草案規定，社會(huì )保險經(jīng)辦機構應當定期向社會(huì )公布社會(huì )保險基金的收入、支出、結余和收益情況。單位和個(gè)人可以向社會(huì )保險經(jīng)辦機構查詢(xún)、核對其繳費和領(lǐng)取社會(huì )保險待遇記錄，要求社會(huì )保險經(jīng)辦機構提供社會(huì )保險咨詢(xún)等相關(guān)服務(wù)。
孫潔認為，這一規定有助于增強社會(huì )保險基金管理工作的透明度，便于社會(huì )監督。但她認為，草案應該“進(jìn)一步強化”社會(huì )保險經(jīng)辦機構信息披露的義務(wù)。
一直以來(lái)，基本養老保險的統籌基金和賬戶(hù)基金運營(yíng)范圍狹窄，只能用于銀行協(xié)議存款和購買(mǎi)國債，收益率不超過(guò)3％，面臨縮水風(fēng)險。對于社�；鸬耐顿Y運營(yíng)，學(xué)界也多有討論。
有關(guān)各方一致認為，應當在保證基金安全的前提下進(jìn)行某種市場(chǎng)化運作，達到保值增值的目的。但對于具體的操作細節，看法并不統一。草案未就此作出具體規定。本報北京12月23日電 |