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資料圖片：10月14日上午，安徽省銅陵縣順安鎮榮光村，種植大戶(hù)胡忠慶上門(mén)向農民兌付土地流轉合同租金。
今年年初，胡忠慶同本村160戶(hù)農民簽訂了5年土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉合同。承包第一年，胡忠慶種植的510畝一季稻就喜獲豐收，平均畝產(chǎn)500公斤左右，他和出租土地的農民雙方都得到經(jīng)濟實(shí)惠。金秋時(shí)節，他一邊忙著(zhù)收割稻子，一邊忙著(zhù)兌付農民土地合同租金。
CFP供稿
10月19日下午，新華社全文發(fā)布《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。中共十七屆三中全會(huì )閉幕一周后公布的這份重要文件被普遍解讀為，決策層為實(shí)現2020年農村改革發(fā)展基本目標所作的全面布局。
這份文件為12年后的中國農村勾勒了一份美好藍圖：到2020年，農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除；農民民主權利得到切實(shí)保障；城鄉基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農民基本文化權益得到更好落實(shí)，農村人人享有接受良好教育的機會(huì )，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會(huì )管理體系進(jìn)一步完善；農村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續發(fā)展能力不斷增強。
為實(shí)現上述目標，中國農村改革將有三大任務(wù)：加強農村制度建設，積極發(fā)展現代農業(yè)，加快發(fā)展農村公共事業(yè)。而在制度建設中，更是首次系統提出要“健全嚴格規范的農村土地制度”、“建立現代農村金融制度”、“建立促進(jìn)城鄉發(fā)展一體化制度”。
觀(guān)察人士看來(lái)，農村土地制度改革無(wú)疑是諸項改革任務(wù)的核心，也是新時(shí)期中國農村進(jìn)一步改革的重要標志和突破口。頗具意味的是，30年前，正是十一屆三中全會(huì )確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，允許農戶(hù)承包屬于集體的土地，從此啟動(dòng)了蔚為壯觀(guān)的改革開(kāi)放進(jìn)程。
賦予農民更充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權
細心的人發(fā)現，論及土地承包經(jīng)營(yíng)權，《決定》有了全新表述。過(guò)去的提法是賦予農民“長(cháng)期而有保障的土地使用權”，這次則改為“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變”。
從“長(cháng)期不變”到“長(cháng)久不變”，一字之別。在中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所副研究員、中國土地學(xué)會(huì )常務(wù)理事王小映看來(lái)，意味著(zhù)將進(jìn)一步延長(cháng)土地承包經(jīng)營(yíng)的期限�！稕Q定》出臺后，勢必需要調整相應的法律法規。王小映認為，“延長(cháng)后的土地承包經(jīng)營(yíng)期限，至少應該長(cháng)于城鎮土地使用權的最高期限，也就是長(cháng)于70年�！�
1984年，中共中央“一號文件”首次提出“土地承包經(jīng)營(yíng)權15年不變”。1993年后，第一輪土地承包陸續到期，中央又專(zhuān)門(mén)出臺文件，提出延長(cháng)承包期，實(shí)行30年不變。2003年3月1日《農村土地承包法》正式實(shí)施，30年不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權首次被寫(xiě)入法律。
2004年和2005年，在全國人民代表大會(huì )閉幕后的記者見(jiàn)面會(huì )上，溫家寶總理都一再強調：農村土地承包關(guān)系“30年不變，也就是永遠不變”。
30年來(lái)的一系列政策和法律調整，都是為了穩定已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系�！斑@對確保農民土地權益、確保國家糧食安全極為重要。事實(shí)上，中央也一直把解決好十幾億人口吃飯問(wèn)題作為治國安邦的頭等大事�！蓖跣∮痴f(shuō)。
土地經(jīng)濟學(xué)家普遍認為，賦予農民“更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權”，除明確使用權以外，還必須清楚界定并且保護農戶(hù)私人的土地收益權和轉讓權。
《決定》為此指出，要加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作社等規模經(jīng)營(yíng)主體。
這意味著(zhù)，在依法的前提下，農戶(hù)有權以多種形式將承包地拿出來(lái)流轉，經(jīng)談判由市場(chǎng)形成價(jià)格。包括政府在內的任何人均無(wú)權干預，也無(wú)權截留農戶(hù)的相應收益。
農村問(wèn)題專(zhuān)家認為，促進(jìn)土地流轉最有效的方法應該是培育土地使用權市場(chǎng)，通過(guò)私人之間土地承包經(jīng)營(yíng)權的自愿轉讓?zhuān)瑏?lái)實(shí)現農戶(hù)經(jīng)營(yíng)規模的擴大。
王小映表示，這首先需要進(jìn)一步延長(cháng)土地承包經(jīng)營(yíng)權的期限，因為目前的承包剩余期限也就不到20年，同時(shí)應當明確建立土地承包經(jīng)營(yíng)權續期制度。另外，需要清除現有法律法規中對農民流轉土地的一些不合理限制。比如，現行《土地承包法》規定，在同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員在土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉中享有優(yōu)先權�！皩�(shí)際上，類(lèi)似的限制條款在現實(shí)中所起的作用并不大�！彼f(shuō)。
此外，農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權需要得到平等保護。比如現行《土地承包法》規定，全家戶(hù)口已經(jīng)遷入設區城市的農戶(hù)，應該交回承包地。這種情況在“城中村”、城郊區尤為普遍。王小映認為，不應該用類(lèi)似條款強行剝奪農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權，而應該采用經(jīng)濟手段鼓勵農戶(hù)將承包地轉讓出去。
他認為，如果類(lèi)似不合理限制能被取消，將更好地保護農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權，農戶(hù)得以真正自主地流轉承包權，并從中獲取收益。
土地承包經(jīng)營(yíng)權得以規范流轉，更現實(shí)的意義則在于，有助于實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)，大大提高農業(yè)生產(chǎn)效率和農民收入。湖南省糧食局副局長(cháng)鄧德林算過(guò)一筆賬：盡管今年南方早稻收購價(jià)格直逼每百斤100元，但由于農資、化肥、機械等成本上漲，再計入人工成本，按人均一畝四分地算，農民種田收益仍然是負數。但如果人均田地達到10畝，凈收益就能達到4500元。
大量農民進(jìn)城務(wù)工，也為此提供了條件。中國土地學(xué)會(huì )原秘書(shū)長(cháng)黃小虎援引的一組數據顯示，目前全國有1．5億外出務(wù)工農民，其中將近30％已經(jīng)基本脫離農業(yè)，不再務(wù)農。其中更有2400多萬(wàn)農民工已舉家遷入城市，不僅不務(wù)農，甚至已不在農村居住。據中國土地學(xué)會(huì )調研，東部沿海地區農村農地流轉率高者已達30％~40％，即便中西部地區，比如成都平原，現在的流轉率也相當高。
不過(guò)，允許土地流轉并非允許農村土地私有化�！稕Q定》對土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉設置了一條底線(xiàn)，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。這條底線(xiàn)意味著(zhù)各種形式的流轉，只能以“土地的農業(yè)用途”為限，再次表達了中央堅守18億畝耕地紅線(xiàn)的決心。
破除土地城鄉二元分割
最受各方人士矚目的，當屬《決定》打破了“非農建設用地必須征為國有”的現有格局，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位。此舉是對現行城鄉土地管理制度的重大變革，標志著(zhù)中國在破除城鄉二元體制上邁出了關(guān)鍵一步。
依照憲法，目前中國土地按所有制分為兩類(lèi)：一類(lèi)是城市土地，歸國家所有；一是農村土地，歸農民集體所有，又細分為耕地、農村集體建設用地和宅基地等三種。目前，城鄉土地處于“二元分割”狀態(tài)，國有土地使用權可自由公開(kāi)交易；但集體土地卻只能限于耕種或村莊內公共建設，不能抵押和買(mǎi)賣(mài)。
按照現行土地管理法相關(guān)規定，農地轉為非農建設用地的唯一合法途徑就是：必須完成從土地集體所有制向國家所有制的轉變。
換句話(huà)說(shuō)，國家通過(guò)壟斷土地一級市場(chǎng)，掌握了將農村集體土地轉為國有，進(jìn)入土地市場(chǎng)交易的唯一渠道。在這個(gè)轉換過(guò)程中，農村集體土地被轉化為國有土地后，得以按市場(chǎng)價(jià)格交易，地方政府獲得巨額土地級差收益，但僅按不合理的極低標準給予農民征地補償。很多時(shí)候，由于克扣截留，實(shí)際到農民手中的征地補償款遠遠低于事先承諾或者法律法規的規定。同時(shí)，一些手中掌握土地批租大權的官員，則利用手中權力大肆尋租，導致土地批租領(lǐng)域里腐敗現象頻發(fā)。
數據顯示，土地出讓收益已成地方政府的重要財政來(lái)源，普遍占到地方政府收入的30％~60％。強大的利益驅動(dòng)下，導致城市不斷向農村擴張，耕地數量逐年減少，失地農民數量迅速上升。
據國土資源部統計，近年來(lái)，中國每年非農建設占用耕地一般都超過(guò)300萬(wàn)畝，加上非法占用的耕地，可能超過(guò)400萬(wàn)畝。按照中國人均一畝多地的耕地占用量，每年大約有260多萬(wàn)農民失去土地。官方披露數據顯示，中國農村每年發(fā)生數萬(wàn)起群體性事件，接近50％都與土地征占有關(guān)。
人為分割的土地管理體制還造成了城鄉之間土地市場(chǎng)開(kāi)放的不平等。以農戶(hù)的宅基地為例，與城鎮居民住房同為私人用地，但后者可以自由交易，近年來(lái)隨房?jì)r(jià)瘋漲成倍增值，而前者卻處于無(wú)法交易、不能流通的狀態(tài)。農戶(hù)的宅基地無(wú)法交易，自然也就沒(méi)有增值一說(shuō)。
這種不平等也體現在拆遷補償標準上。對城鎮居民住房用地，是按房地產(chǎn)市場(chǎng)顯化的土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補償，但對農戶(hù)的宅基地和農村非農建設用地卻按農地產(chǎn)值進(jìn)行補償。在農地轉為國有建設用地的過(guò)程中，執行的補償標準則更低。
王小映指出，按照現行的有關(guān)法律法規，在一些大中城市，相同區位的土地，法定的農地征收補償標準僅為國有建設用地征收補償標準的3％~6％。這種法律規定是顯失公平的，也無(wú)法執行�！俺擎偩用竦呢敭a(chǎn)在不斷增值的同時(shí)，農民卻不能分享土地增值和財富增長(cháng)�！蓖跣∮痴f(shuō)，由于歷史原因，城鄉差距本就懸殊，城鄉分割的二元土地管理制度進(jìn)一步拉大了這種差距。
在黃小虎看來(lái)，無(wú)論是實(shí)現2020年建成全面小康社會(huì )的總體目標，還是眼下的轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式、啟動(dòng)內需，都需要大力增加農民財產(chǎn)性收入。破除包括土地管理制度在內的城鄉二元體制正當其時(shí)。
《決定》指出，應逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，對依法取得的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，必須通過(guò)統一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關(guān)法律法規和配套政策，規范推進(jìn)農村土地管理制度改革。
學(xué)者普遍認為，這一突破性表述，實(shí)際告別了以往按土地所有制進(jìn)行管理的老體制。以后凡是符合規劃的經(jīng)營(yíng)性建設用地，無(wú)論性屬?lài)羞�是集體，均可在“城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”上交易。城鄉土地，有望由此實(shí)現“同地同權同價(jià)”。
這同時(shí)意味著(zhù)，今后村民集體也將成為建設用地的供地主體。隨著(zhù)部分農村集體建設用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，不必再經(jīng)過(guò)國家征收，有助于降低土地的交易成本。
《決定》同時(shí)要求改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業(yè)、住房、社會(huì )保障。
“這里說(shuō)的‘同地同價(jià)’是相對的。只要土地區位、條件相當，土地使用權性質(zhì)相同，無(wú)論土地是何種所有制，對其拆遷補償標準就應該一致�！蓖跣∮痴f(shuō)。
對在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，《決定》也提出應“允許農民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農民合法權益”。
王小映認為，上述改革核心就是要改變按照土地所有制對建設用地進(jìn)行分割管理的制度，逐步建立城鄉統一的建設用地使用管理制度。對經(jīng)營(yíng)性的集體建設用地和國有建設用地統一實(shí)行出讓轉讓使用管理制度，平等開(kāi)放土地使用權市場(chǎng)；對公益性的集體建設用地和國有建設用地統一實(shí)行征收取得和劃撥使用管理制度。在此基礎上，對國有建設用地和集體建設用地在征收補償、稅費義務(wù)等方面實(shí)行平等待遇，實(shí)現對城鄉居民土地財產(chǎn)權益的平等保護。以后僅按公益性和經(jīng)營(yíng)性區分，分別建立城鄉統一的劃撥土地使用權制度和出讓土地使用權制度。
第三次土改實(shí)至名歸
新一輪土改，目標是將目前城鄉分割的二元土地所有制管理制度，轉變?yōu)閰^分經(jīng)營(yíng)性、公益性用地的新的管理制度上來(lái)，對建立符合國情的、城鄉一體化的土地管理制度，具有極大的推動(dòng)作用。
這也決定了，與以往“農村改農村，城市改城市，互不搭界”不同，新一輪土改是將城鄉統籌起來(lái)進(jìn)行總體安排，綜合配套推進(jìn)，是一次對現行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范圍涉及集體建設用地使用制度、征地制度、土地承包經(jīng)營(yíng)制度、土地市場(chǎng)體系建設、耕地保護制度等各個(gè)方面，千頭萬(wàn)緒。
在王小映看來(lái)，如果這輪土地改革的目標得以順利實(shí)現，中國土地制度的基本形態(tài)就確立起來(lái)了，未來(lái)不必再動(dòng)大的手術(shù)。如果將1978年推行土地承包責任制稱(chēng)為改革開(kāi)放后的農村第一次土地改革，將《土地承包法》出臺視為農村第二次土地改革，“這次改革就是農村第三次土地改革，實(shí)至名歸�！�
隨著(zhù)改革深入推進(jìn)，政府征地范圍將縮小，補償標準會(huì )大大提高，農民將獲得更大收益，政府出讓土地收入會(huì )減少�？梢灶A見(jiàn)的是，改革在推進(jìn)過(guò)程中，勢必會(huì )招致阻力，也不排除會(huì )有各種變通的對策來(lái)對抗政策。這一方面需要農民提高維權意識和維權能力，另一方面，也需要中央下決心推動(dòng)，迎難而上�！斑@也決定了，改革不會(huì )一蹴而就，將是循序漸進(jìn)的，需要一個(gè)較長(cháng)的過(guò)程�！蓖跣∮痴f(shuō)。
本報北京10月22日電 |