本報記者獨家專(zhuān)訪(fǎng)中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任、中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文

四川省華鎣市高興鎮高興村的農民王偉，正喜滋滋地展示她在流轉租賃的土地上培植的食用菌。CFP 供圖

十七屆三中全會(huì )有關(guān)農村土地管理制度改革的政策指向
兩個(gè)“最嚴格的制度”相配套，土地管理更加嚴格規范

　　記者：黨的十七屆三中全會(huì )前，各方面對下一步農村改革的議論集中在土地制度上，國內外有很多猜測，各類(lèi)媒體也是持續熱炒，這個(gè)話(huà)題為什么有這么高的關(guān)注度？
　　陳錫文：這么多人關(guān)心中國農村的土地制度，第一說(shuō)明它非常重要，第二說(shuō)明現行的土地管理制度確實(shí)存在缺陷，需要繼續改革和完善�！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）出臺前，我看到不少報道，有媒體把農村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說(shuō)是要試行土地的私有制，推行土地的自由買(mǎi)賣(mài)等等，在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯，連餐館的服務(wù)員都問(wèn)：是不是我們在外面打工,家里的地要收回去了？《決定》發(fā)布之后，大家已經(jīng)看到，并沒(méi)有這些內容，那些猜測是沒(méi)有根據的。
　　記者：《決定》發(fā)布之后，說(shuō)實(shí)行土地私有、自由買(mǎi)賣(mài)的沒(méi)有了，但各種解讀還是五花八門(mén)，您認為十七屆三中全會(huì )關(guān)于農村土地制度改革的基本政策指向是什么？
　　陳錫文：三中全會(huì )對農村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應該全面把握。如果說(shuō)最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴格更規范了�！稕Q定》提出，要堅持兩個(gè)最嚴格的制度，第一個(gè)是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線(xiàn)；第二個(gè)是最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀(guān)控制，計劃外增加自己的建設用地。
　　這兩個(gè)制度配套進(jìn)行雙邊約束，實(shí)際對整個(gè)中國的土地管理是一個(gè)非常嚴格的要求。原因很簡(jiǎn)單,首先，我國人均土地非常稀缺，我們現在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當于世界平均水平的40%，再減少確實(shí)會(huì )危及國家的糧食安全乃至于社會(huì )穩定。在過(guò)去的11年中，我國耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過(guò)了一個(gè)河南省的耕地面積。其次，建設用地是投資的載體，是宏觀(guān)調控的閘門(mén)。相當長(cháng)的一段時(shí)間內，為什么那些高耗能、高污染的企業(yè)下不來(lái)？很重要的就是跟超計劃的建設用地供給有關(guān)系。

土地承包關(guān)系“長(cháng)久不變”是一大亮點(diǎn)
土地流轉政策已實(shí)行多年，并非首次提出

　　記者：《決定》中對于農村基本經(jīng)營(yíng)制度強調要穩定，這似乎是一貫的基調，您認為其中最大的亮點(diǎn)是什么？
　　陳錫文：《決定》中提出，現有的土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變�！伴L(cháng)久不變”是這次文件的一大亮點(diǎn)。農村改革后，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長(cháng)到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長(cháng)到30年�，F在順應農民的期盼，提出土地承包關(guān)系“長(cháng)久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農民才會(huì )珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉土地�，F在應該認真考慮的是怎么讓土地承包經(jīng)營(yíng)權做到長(cháng)久不變，《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。沒(méi)有這項制度，一代人、兩代人，再往下就沒(méi)有人搞得清楚了。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，就是要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。
　　記者：現在還是有許多人把注意力放在土地流轉上，他們認為，這是中央首次允許土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。
　　陳錫文：這是很大的誤解。在黨的文件中,土地承包和土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長(cháng)土地承包期，也講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長(cháng)到30年，也講允許農民依法、自愿、有償地流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權。2002年全國人大常委會(huì )通過(guò)《農村土地承包法》，那里面有整整一節12個(gè)條款是講怎樣依法、自愿、有償地流轉農村的土地承包經(jīng)營(yíng)權。這個(gè)事情農民在實(shí)踐中已經(jīng)干了20多年了！就說(shuō)不久前胡錦濤總書(shū)記考察的安徽小崗村，在這個(gè)大包干的發(fā)源地，農民的地已經(jīng)有1/3流轉了。只有產(chǎn)權清晰穩定，流轉市場(chǎng)才能健康發(fā)育。這些年為什么流轉市場(chǎng)發(fā)育不起來(lái)？很重要的一點(diǎn)就是農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權不夠穩定。
　　過(guò)去我們的職能部門(mén)主要是管承包合同的登記，今后要給需要轉出、轉入土地的農民提供平臺，提供信息，進(jìn)一步加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的管理和服務(wù)。當然，在土地流轉過(guò)程中，要堅持三個(gè)“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。如果農民有更好的就業(yè)機會(huì )，有更高的收入,有更可靠的保障,他會(huì )自愿離開(kāi)土地,這是一個(gè)自然的過(guò)程。
　　記者：《決定》發(fā)布之后，有不少人問(wèn)，征地制度要改革，以后要逐步縮小征地范圍，城鎮規劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項目用地是不是不用通過(guò)土地管理部門(mén)，只要跟農民商量就可以直接買(mǎi)了？
　　陳錫文：這一點(diǎn)應對社會(huì )廣為宣傳，農用地轉為非農用地、任何建設性用地必須是在嚴格管制的前提下，照樣要符合規劃、納入年度建設用地計劃�！稕Q定》對征地制度、農村集體建設用地的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)、逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)等提出了改革的方向，這是一個(gè)很重大的改革決策，非常有意義。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關(guān)的法律法規和配套政策，規范推進(jìn)農村土地管理制度的改革。只有等具體的實(shí)施細則出來(lái)后，才能規范推進(jìn)。否則，由于各個(gè)方面存在對建設用地的需求饑渴癥，可能會(huì )失去控制。

討論研究土地管理制度應該在一定的前提下進(jìn)行
從國情出發(fā)，尊重前人經(jīng)驗和現代國家一般規律

　　記者：現在，研究農村土地制度的人很多，專(zhuān)家學(xué)者爭論得很激烈，有些觀(guān)點(diǎn)相去甚遠，對此您怎么看？
　　陳錫文：有這么多人關(guān)心農村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個(gè)要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經(jīng)濟要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒(méi)有辦法討論問(wèn)題。從我們國家的實(shí)際狀況來(lái)看，我覺(jué)得至少有三大前提：
　　第一個(gè)前提,必須有利于推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì )和諧。具體地說(shuō)，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線(xiàn)；第二層含義是在城鎮化、工業(yè)化的過(guò)程中，切實(shí)保障農民的合法權益，真正使被征地農民的生活水平不下降、有提高，長(cháng)遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀(guān)調控目標的實(shí)現，建設用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構和保障經(jīng)濟安全。
　　第二個(gè)前提，土地的管理在任何現代國家都有其特殊規律，我把它概括成為四句話(huà)：第一是統籌規劃；第二是分類(lèi)管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。有人以為,在市場(chǎng)經(jīng)濟國家，土地所有權可以決定一切。實(shí)際上，對土地的利用，現代國家從來(lái)都是用途管制超越所有權。不能因為土地是你的,你想怎么用就怎么用。當然，規劃形成必須科學(xué)嚴密，并通過(guò)民主程序，做到公開(kāi)公正，為絕大多數老百姓認可，一旦確定下來(lái)，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。
　　第三個(gè)前提，經(jīng)過(guò)30年的探索，在土地管理方面，我們已經(jīng)有了一套法律法規和政策體系，要從當前的實(shí)際出發(fā)去研究，這套制度在什么地方、哪個(gè)環(huán)節存在問(wèn)題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無(wú)視它的存在。
　　同時(shí)，還要有一些基本常識才能討論。有的學(xué)者認為，農田和城市建設用地，森林和草原都可以不加區分地想怎么用就怎么用，這樣問(wèn)題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農村的土地是兩種所有制，僅僅一個(gè)農村集體建設用地，就涉及很多類(lèi)型，有福利型的宅基地，有公益型的小學(xué)校用地等，也有經(jīng)營(yíng)型的鄉鎮企業(yè)用地等，把這三類(lèi)混到一起改，豈不亂套？

與土地有關(guān)的改革試驗涉及農民切身利益
應按程序，有預案，在可控的范圍內穩妥進(jìn)行

　　記者：現在全國各地有不少涉及土地的改革試驗，改革就難免會(huì )突破現行的一些政策法規，試驗就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規范、試驗與推廣的關(guān)系？怎樣規避試驗的風(fēng)險？
　　陳錫文：從試驗當中提取規范性的政策，這是我們黨領(lǐng)導農村改革的重要經(jīng)驗。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，就是從農民的創(chuàng )造中提煉和升華為我國農村的基本經(jīng)營(yíng)制度的。我贊成搞改革試驗，但是，有一點(diǎn)要說(shuō)明，我們已經(jīng)初步形成了一個(gè)法律法規的體系，和30年前相比,這是很大的不同之處。我認為，現在搞改革試驗應該遵循幾項原則：
　　第一個(gè)原則：講程序。承擔試驗，要經(jīng)過(guò)批準。比如重慶、成都的試驗是國務(wù)院批準的，天津的試驗是國土資源部批準的。確定下來(lái)要做的試驗，如果要突破現行法律法規和政策，就要獲得制定這些法律法規和政策的部門(mén)認可、批準。否則制定法律法規和政策還有什么用？
　　第二個(gè)原則：可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內。例如說(shuō)這個(gè)試驗項目在多大范圍內進(jìn)行？一個(gè)村，一個(gè)鎮，還是一個(gè)縣？報了什么，批了什么，必須在這個(gè)范圍內執行。一失控就無(wú)所謂試驗了。
　　第三個(gè)原則：要有預案。既然是試驗，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦？我們國家干部、研究人員去幫助試驗，失敗了沒(méi)關(guān)系，轉身回到城里了。但是參與試驗的農民怎么辦？一定要建立一套機制，承擔起對參與試驗農民在試驗失敗后的責任。
　　第四個(gè)原則：應當相對封閉。在封閉的范圍內試驗，冷靜觀(guān)察，實(shí)際操作，看到底行還是不行。把全局的問(wèn)題放到局部試驗，目的就是要減少社會(huì )震蕩。
　　當試驗到一定程度，各方面都認可了，驗收之后報黨中央、國務(wù)院，獲得批準之后在全國推廣。在此之前，不應該急于宣傳推廣，這是承擔改革試驗的責任。農村土地問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶(hù)，稍有偏差，就會(huì )引起大的震動(dòng)，使農民感到憂(yōu)心，甚至讓農民遭受利益損失。做決策也好，做試驗也好，做報道也好,凡是關(guān)系到廣大農民切身利益的事情，我們都應當慎之又慎。