財稅改革是中國經(jīng)濟改革的重要組成部分，中國從1980年起實(shí)行財政管理體制改革。從財政包干制到分稅制，再到1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng )造條件，盡快建立公共財政框架”的要求，中國的財政管理愈來(lái)愈注重對社會(huì )民生的服務(wù)。為了理清中國財政改革的清晰脈絡(luò )，探討財政改革在30年改革開(kāi)放中所發(fā)揮的作用，本報記者日前專(zhuān)訪(fǎng)了財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康。

財政高度集中顯現弊端

　　問(wèn)：改革開(kāi)放前，中國的財政管理是怎樣的狀況？

　　賈康：改革開(kāi)放之前，中國形成了與計劃經(jīng)濟體制相配套的高度集中的財政管理制度。實(shí)踐證明，這種財政體制的出現具有一定的必然性，又存在明顯缺陷。
　　首先，以非稅收入為主的財政收入制度。其內容包括以低價(jià)統購農副產(chǎn)品和低工資制；國營(yíng)企業(yè)利潤幾乎全額上繳；國有、集體經(jīng)濟稅收收入居次要地位等。
　　其次，事無(wú)巨細大包大攬的財政支出體制。在傳統的計劃經(jīng)濟模式下，全社會(huì )如同一個(gè)大工廠(chǎng)，國家財政類(lèi)似大工廠(chǎng)的財務(wù)部，其大而寬的財政支出機制具體表現為：財政成為社會(huì )投資主體，財政包攬各項社會(huì )事業(yè)。
　　這種高度集中的財政體制和運行機制，其弊病在中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中逐漸顯露，由于中央政府基本上實(shí)行統收統支和高度集中的管理，忽視了各部門(mén)、各地方和企業(yè)的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟自主權利，成為妨礙中國經(jīng)濟發(fā)展活力的重要因素，所以在改革開(kāi)放時(shí)代成為經(jīng)濟市場(chǎng)化改革需要打破其約束的重要環(huán)節。

建立分級財政體制框架

　　問(wèn)：改革開(kāi)放30年來(lái)，中國的財政管理體制改革大致經(jīng)歷了哪幾個(gè)發(fā)展階段？

　　賈康：在中國以漸進(jìn)性為顯著(zhù)特點(diǎn)的改革中，財政改革的過(guò)程可大體劃分為兩個(gè)階段。
　　第一階段，財政成為宏觀(guān)層面解鎖“高度集中體制”的突破口，以行政性分權的方式，通過(guò)逐步退出傳統的資源配置領(lǐng)域，推動(dòng)經(jīng)濟運行機制的市場(chǎng)化，并探索自身職能向公共化內涵的轉變。從改革開(kāi)始一直到社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制基本框架建立起來(lái)之前，這是中國從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的一個(gè)比較長(cháng)的量變積累期和試驗期，時(shí)間跨度大致是從1978年到1992年。
　　第二階段，自1992年中國確立以社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制為改革的目標模式起，初步建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的基本框架，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟體制的全面建設和完善時(shí)期，財政方面相應于1994年進(jìn)行了根本性的制度改革，通過(guò)經(jīng)濟性分權，建立適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的以分稅制為基礎的分級財政體制框架，其后又將財政公共化的目標明確定為彌補市場(chǎng)失靈，在這一過(guò)程中，財政管理以增量拓展和存量的結構性調整，繼續完成傳統職能的退出和對改革進(jìn)程的駕馭，以及對改革全局的促進(jìn)與配合。

從“分灶吃飯”到“分稅制”

　　問(wèn)：第一階段的財政改革有哪些成效和弊端？

　　賈康：在財政改革初期的一些舉措中，最具重要性和代表性的，是財政預算管理體制的“分灶吃飯”。國務(wù)院于1980年2月頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規定》。新的財政體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，分為中央一個(gè)灶，地方20多個(gè)灶，打破了吃大鍋飯的局面。在財力的分配上，由“條條”為主改為“塊塊”為主，大大增加地方的財政權限，有利于因地制宜地發(fā)展地方建設和社會(huì )事業(yè)。
　　但是隨著(zhù)改革的深化，它的弊端也日益明顯，主要表現為：仍然束縛企業(yè)活力的發(fā)揮、無(wú)法實(shí)現真正的公平競爭；強化地方封鎖、地區分割，客觀(guān)上助長(cháng)了低水平重復建設和投資膨脹；中央和地方的關(guān)系仍缺乏規范性和穩定性；運行結果帶來(lái)財力分散，地方缺乏必要的稅權和穩定財源，中央缺乏必要的宏觀(guān)調控主動(dòng)權。

　　問(wèn)：伴隨經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，財政改革又做了哪些調整？

　　賈康：1994年，中國實(shí)行“分稅制”財政體制改革并延續至今。這次改革的關(guān)鍵內容是，以構建分稅分級財政體制來(lái)正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本關(guān)系，為適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的財政職能轉軌和正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革奠定基礎。實(shí)行分稅制，調動(dòng)了各級地方政府的理財積極性并促進(jìn)了企業(yè)的公平競爭，開(kāi)啟了后續深化改革推進(jìn)公共財政轉型的空間。

加強財政支持民生力度

　　問(wèn)：財政收入體系改革后，財政支出體系有哪些跟進(jìn)？

　　賈康：1994年財稅體制改革取得初步成功后，財政支出管理體系的改革提上議事日程。1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng )造條件，盡快建立公共財政框架”的要求。在公共財政導向下，1999年后，包括部門(mén)預算、國庫集中收付制度、政府采購制度在內的預算管理制度改革和側重于支出的制度創(chuàng )新全面鋪開(kāi)。我國財政轉移支付制度在1994年“分稅制”改革后實(shí)現了重大的進(jìn)步，并在其后建設公共財政框架的過(guò)程中進(jìn)一步改進(jìn)完善；轉移性支出成為財政支出中的重要組成部分。

　　問(wèn)：近年來(lái)，我國的財政管理已經(jīng)越來(lái)越注重對社會(huì )民生的服務(wù)，這一特點(diǎn)有哪些具體體現？

　　賈康：在公共財政導向下財政分配職能的發(fā)揮愈益向“公共性”傾斜。主要表現為：
　　1，運用財政政策促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展。公共財政框架建立后，在繼續支持城鎮發(fā)展的同時(shí)，財政政策更加注重在解決“三農”問(wèn)題和統籌城鄉協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮積極作用，顯著(zhù)加大投入，采取了一系列支農、惠農的重要措施。
　　2，運用財政政策促進(jìn)區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。包括支持西部大開(kāi)發(fā)、支持東北地區等老工業(yè)基地振興等。此外，還通過(guò)安排農村稅費改革專(zhuān)項轉移支付資金向中部地區等糧食主產(chǎn)區傾斜、中央財政新增農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金主要用于中部地區等糧食主產(chǎn)區、一般性轉移支付和調整工資轉移支付對中部地區給予照顧，將增值稅轉型擴大到中部等，支持中部地區崛起。
　　3，運用財政政策促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展。近些年，財政通過(guò)增加社會(huì )公共領(lǐng)域的支出和相關(guān)機制創(chuàng )新，不斷加強對社會(huì )保障、科學(xué)、教育、醫療保健、住房、政府服務(wù)、環(huán)境保護等項目的支持力度，使公共財政滿(mǎn)足社會(huì )公共需要的特征日益顯現。
　　4，運用財政政策促進(jìn)人與自然的協(xié)調發(fā)展。不斷加大對環(huán)境保護和生態(tài)建設的支持力度。對天然林保護、退耕還林（草）和防沙治沙工程所需的糧食、種苗補助資金及現金補助，主要由中央財政直接撥付；對因實(shí)施天然林保護工程、退耕還林（草）工程而財政收入受影響的地方財政，中央財政在一定時(shí)期內給予適當補助。

財政管理改革還有空間

　　問(wèn)：回顧30年來(lái)中國在財政管理方面的變化，您有什么感觸和期待？

　　賈康：近年不斷聽(tīng)到關(guān)于中國體制改革走向的話(huà)題，很多人在反思中國漸進(jìn)式改革的得失。如果我們從財政“加強、改進(jìn)管理角度”切入，把制度創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和技術(shù)創(chuàng )新這三個(gè)層次創(chuàng )新的互動(dòng)關(guān)系把握好，中國的漸進(jìn)式財政管理改革還是有繼續深化的空間的。在現實(shí)生活中，近年來(lái)，已有不少自下而上的“參與式預算”的實(shí)驗，有上下要求相呼應而推出的公共事務(wù)決策事項的聽(tīng)證會(huì )，有越來(lái)越多的“政務(wù)公開(kāi)”和通過(guò)充分民意表達形成科學(xué)化決策與管理方案的要求與行動(dòng)。這種互動(dòng)綜合在一起，我們就可能通過(guò)政府理財的民主化和法治化，來(lái)促進(jìn)和拉動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，進(jìn)而在這種動(dòng)態(tài)過(guò)程中化解阻礙，繼續推行市場(chǎng)經(jīng)濟所要求的財政管理配套改革。