杜登芳是甘肅康縣陽(yáng)壩鎮黨委書(shū)記，近一年來(lái)，解決撤鄉并鎮后各村老百姓生產(chǎn)、生活出現的新問(wèn)題，成了她的頭等大事。
    康縣陽(yáng)壩鎮本來(lái)是504平方公里，1.6萬(wàn)人，在撤鄉并鎮中，將相鄰的太平鄉合并過(guò)來(lái)。太平鄉100平方公里，2600人，屬于一般意義上的偏遠小鄉鎮�！昂喜⒅�后陽(yáng)壩鎮距離最遠的村約60公里，而且全鎮有五個(gè)村不通路、不通電、不通電話(huà)。偏遠地區出現了行政管理和群眾生產(chǎn)、生活成本提高但管理服務(wù)能力削弱的矛盾。新的政策下達到村，信息再上傳到鎮需要一個(gè)星期�！熬幼∑�遠的群眾到鎮上辦事，單趟就要跑三天”，杜登芳說(shuō)，邊遠村莊的老百姓無(wú)法到集鎮購買(mǎi)或銷(xiāo)售農產(chǎn)品，一瓶過(guò)去在集鎮上能賣(mài)十元的蜂蜜，現在只得兩塊錢(qián)就在村上賤賣(mài)。
    在甘肅、四川、重慶等西部省市，因鄉鎮機構改革出現邊遠地區管理服務(wù)弱化，群眾生產(chǎn)生活邊緣化的問(wèn)題并不少見(jiàn)。當地基層干部群眾呼吁，鄉鎮撤并不能簡(jiǎn)單考慮人口多少、面積大小、經(jīng)濟總量、基礎條件等，而要充分考慮群眾的切身利益不受影響。

做“減法”不要忘了做“加法”

在甘肅的不少地方，農民們要趕著(zhù)驢車(chē)到鎮上置辦年貨。本報記者 聶建江 攝

    鄉鎮減少、機構減少、干部職數減少的“三減”是鄉鎮機構改革帶來(lái)最顯而易見(jiàn)的變化。
    機構改革中，甘肅省隴南市撤消鄉鎮47個(gè)，鄉鎮總數減少了20%，鄉鎮領(lǐng)導職數從過(guò)去平均12人，減少到目前的八人。四川省南部縣撤消了12個(gè)區委、區工委，撤并了六個(gè)鄉鎮，鄉鎮減幅達7.7%，精簡(jiǎn)鄉鎮領(lǐng)導職數比例19%。四川省蒼溪縣將原來(lái)的65個(gè)鄉鎮減為39個(gè)，鄉鎮行政編制精簡(jiǎn)12.6%，鄉鎮領(lǐng)導職數減少41%，事業(yè)單位人員減少64.6%。通過(guò)精簡(jiǎn)，蒼溪縣一年可減少財政直接支出1660多萬(wàn)元，僅鄉鎮領(lǐng)導電話(huà)補貼就可節約60多萬(wàn)元；撤消部分辦事處和鄉鎮后，減少了危房改造和修繕支出，鄉鎮新增債務(wù)減少。但很多鄉鎮干部認為，衡量鄉鎮改革成功與否，不僅要看精簡(jiǎn)得如何，更要看鄉鎮的執政能力是否得到加強，在做“減法”的同時(shí)，眼下還有很多“加法”亟待去做。
    記者在甘肅隴南市的武都、宕昌、康縣采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，一些鄉鎮因為地處偏遠，管轄地域大，群眾居住分散，自身財力非常有限，鄉鎮運轉面臨著(zhù)缺錢(qián)、缺人、缺手段等很多困難，嚴重影響了管理和服務(wù)職能的發(fā)揮。
    武都縣桔柑鄉農民的居住范圍從海拔700米的川壩區到海拔1700米的半山區，最遠的行政村距離鄉政府15公里，最遠的自然村距離鄉政府22公里，同一個(gè)行政村不同的自然村之間有的相距六七公里，而且山路只能通吉普車(chē)和農用車(chē)。桔柑鄉黨委書(shū)記呂紅菊說(shuō)，現在偏遠農村各種糾紛越來(lái)越多，但信息傳遞很慢，一旦不能及時(shí)掌握化解矛盾，就可能釀成大亂。
    據記者調查了解，因為財政困難，隴南市多數鄉鎮的公用經(jīng)費奇缺，偏遠地區只能靠干部騎摩托或者臨時(shí)租車(chē)甚至步行，鄉干部下鄉經(jīng)常一天也轉不完一個(gè)村，鄉鎮干部經(jīng)常為此自己貼油錢(qián)。從2005年開(kāi)始，甘肅省給每個(gè)鄉鎮每年補貼10萬(wàn)元公用經(jīng)費，用于保鄉鎮運轉。這一被很多鄉鎮干部稱(chēng)為是“雪中送炭”的德政工程，遠遠不能滿(mǎn)足鄉鎮的實(shí)際需求。記者在宕昌縣新城鄉了解到，新城鄉每年僅取暖費就要花去一萬(wàn)元，完成報刊征訂指標要花一萬(wàn)元。而建示范戶(hù)、樣板田都要花錢(qián)，就連給外出打工農民搞培訓也要補貼誤工費。至于農民最盼望的修路、架橋、飲水等以公共服務(wù)為主的基礎工程，如果從上面要不來(lái)錢(qián)，僅靠鄉鎮自身財力根本無(wú)力實(shí)施。
    “減法”之后，有關(guān)教育、發(fā)展等民生的新問(wèn)題隨之而來(lái)。記者從重慶市合川區錢(qián)塘鎮了解到，由于部分學(xué)校隨鄉鎮撤并而停辦，現有學(xué)校寄宿能力不足，不少學(xué)生每天需步行近十公里上學(xué)。重慶合川區部分干部認為，西部邊遠地區市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)育程度很低，群眾生產(chǎn)生活的諸多要素基本上還是圍繞鄉鎮配置，鄉鎮不僅擔負政權管理職能，還擔負著(zhù)集聚資源的功能。在社會(huì )化、市場(chǎng)化還沒(méi)有完全跟上的時(shí)候，行政建制的撤消，再伴隨學(xué)校、醫院、郵局、防疫、金融等單位的撤并，會(huì )造成那些本來(lái)就很偏遠的鄉村被社會(huì )遺忘，群眾更加難以共享發(fā)展的成果。
    被撤并鄉鎮國有資產(chǎn)管理困難、未來(lái)的投資機會(huì )偏低等也引起一些鄉鎮干部擔心。四川廣元等地撤并鄉鎮的閑置辦公場(chǎng)所只有少數改作養老院或租給返鄉創(chuàng )業(yè)農民，因缺乏改造資金，利澤鄉、合隆鎮等地的鄉鎮辦公場(chǎng)所長(cháng)期閑置，造成國有資產(chǎn)浪費。川甘渝三省市的基層干部認為，現在國家許多針對邊遠地區的基礎設施投資都是以鄉鎮為對象，被撤并鄉鎮類(lèi)似的投資機會(huì )隨之喪失，這樣就更加造成貧富不均，拉大差距。
    武都縣東江鎮黨委書(shū)記蒙玉河說(shuō)，鄉鎮是體察社情民意的第一個(gè)感應器官，社會(huì )有多復雜，鄉鎮職能、工作任務(wù)就有多復雜�，F在不用干部再到田間地頭挨家挨戶(hù)收稅，計劃生育實(shí)行以獎代補后，工作也比過(guò)去輕松了，因此就有觀(guān)點(diǎn)認為不需要那么多鄉鎮干部和鄉鎮建制了，應該大面積撤并弱小鄉鎮，集中力量建設大鄉鎮。這在沿海發(fā)達地區也許行得通，但在西部邊遠地區，不可操之過(guò)急。
    康縣陽(yáng)壩鎮黨委書(shū)記杜登芳說(shuō)，鄉鎮改革是要做精簡(jiǎn)機構、減少職數、撤并鄉鎮、減少開(kāi)支等減法，但同時(shí)應該有利于群眾尤其是邊遠地區群眾享受到更有效的管理和服務(wù)，要兼顧效率與公平。

提高服務(wù)職能，讓邊緣化的地區實(shí)現回歸

    1月30日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》發(fā)布，強調有條件的地方要在全省范圍內開(kāi)展鄉鎮機構改革試點(diǎn)，暫不具備條件的省份要進(jìn)一步擴大市、縣試點(diǎn)范圍，從鄉村實(shí)際出發(fā)轉變鄉鎮政府職能，完善農村基層行政管理體制和工作機制，提高農村公共服務(wù)水平。這表明，提高鄉鎮政府的服務(wù)職能，使正在邊緣化的邊遠地區“回歸”，才是鄉鎮改革的應有之意。
    事實(shí)上，一些行之有效的措施也正在基層推進(jìn)。
    一些地方在鄉鎮改革中，并沒(méi)有簡(jiǎn)單按照地域、人口和經(jīng)濟總量等“量尺子，一刀切”。四川省蒼溪縣鄉鎮撤并主要選擇在平原地區，盡可能保留邊遠鄉鎮和交通不便的鄉鎮，并適當增加行政編制和領(lǐng)導職數。全縣與周邊接壤的24個(gè)鄉鎮保留了20個(gè)，而腹心區域40個(gè)鄉鎮僅保留了19個(gè)，邊遠山區鄉鎮基本上維持原狀�，F在全縣最大鄉鎮人口11萬(wàn)人，最小的鄉鎮不到萬(wàn)人。四川省南部縣也采取了保留鞏固邊遠鄉鎮、做大做強公路沿線(xiàn)鄉鎮思路，將腹心地帶的鄉鎮撤并到國道沿線(xiàn)，原來(lái)偏遠、交通不便的小鄉鎮，只要職能需要就予以保留，現在鄉鎮人口最多的20萬(wàn)人，最少的不到五千人。全縣仍有八個(gè)一萬(wàn)人以下的鄉鎮因為地處庫區或地處邊遠，為了有利于當地經(jīng)濟發(fā)展，方便群眾的日常生活和辦事，暫未撤并。
    一些區、縣組織部門(mén)還拓展了干部服務(wù)職能，為農民暫時(shí)緩解辦事難、出門(mén)難等問(wèn)題。重慶合川區通過(guò)推行以為民服務(wù)全程代理為主要內容的“干部為群眾代理服務(wù)制”，建立“聯(lián)系制、代辦制、接待制、走訪(fǎng)制”等制度，鄉、村干部為農民免費到鄉鎮代辦除結婚證之外的所有證件和建房等手續。一年來(lái)，全區517個(gè)村建立了“干部為群眾代理服務(wù)”代辦點(diǎn)，各鄉鎮為群眾辦理各項手續七萬(wàn)多次，為群眾節約差旅費和工錢(qián)90多萬(wàn)元。為解決被撤并鄉鎮群眾的辦事難題，四川省蒼溪縣采取了三條措施：一是在被撤并鄉鎮的場(chǎng)鎮設立社區居委會(huì )或場(chǎng)鎮管委會(huì )，干部原則上由鄉干部派任，也可以由群眾選舉。二是縣級部門(mén)派駐被撤消鄉鎮場(chǎng)鎮的供銷(xiāo)社、郵電所、信用社等機構，醫院、學(xué)校等服務(wù)單位一律原地不變，繼續面向群眾服務(wù)。三是在實(shí)施面向農村集鎮和農戶(hù)的基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)項目時(shí)，堅持優(yōu)先向被撤消鄉鎮場(chǎng)鎮和區域傾斜。
    蒼溪縣委組織部副部長(cháng)權儒先認為，鄉鎮撤并要在總體精簡(jiǎn)的情況下，加強薄弱村的力量。既要進(jìn)一步增強腹心地域中心集鎮對農村經(jīng)濟特別是產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的帶動(dòng)，也要進(jìn)一步增強邊遠鄉鎮政府的有效管理與發(fā)展能力。還有一些干部群眾建議，鄉鎮撤并不宜搞一個(gè)統一模式，不能簡(jiǎn)單按人口、面積和經(jīng)濟總量，而要重點(diǎn)考慮鄉鎮資源的優(yōu)化配置，十分注意經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的銜接，成熟一個(gè)合并一個(gè)。如果暫時(shí)不可替代，即使人口再少，經(jīng)濟再弱的鄉鎮，也必須保留。