寧夏舉行大型宣傳咨詢(xún)服務(wù)活動(dòng)紀念第17個(gè)“全國土地日”。新華社發(fā) 張萬(wàn)靜 攝

　　城市的不斷擴張，正在吞噬著(zhù)大片大片的農田。近幾年來(lái)，我國耕地每年要減少幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)畝。
　　根據國土資源部提供的土地變更調查結果，到2006年10月31日，我國的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，我國的耕地數量還維持在19.51億畝，10年間我國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。人們擔心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養活中國人？
　　6月25日全國第17個(gè)“土地日”之際，國土資源部部長(cháng)徐紹史在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，今年“土地日”的主題是：“節約集約用地，堅守耕地紅線(xiàn)�！睘榱吮Ｕ辖�(jīng)濟發(fā)展和糧食安全，我國的耕地數量不能低于18億畝，我們一定要守住這條紅線(xiàn)。

守紅線(xiàn)要動(dòng)真格

　　節約集約用地，不僅關(guān)系當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，而且關(guān)系國家長(cháng)遠利益和民族生存根基。溫家寶總理在今年《政府工作報告》中明確指出，在土地問(wèn)題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線(xiàn)。
　　有人以為，守住18億畝耕地紅線(xiàn)，這不過(guò)是一個(gè)號召性的口號。歷史上，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線(xiàn)，又不止一次地失守。這一次會(huì )不會(huì )失守呢？
　　讓許多人沒(méi)想到的是，2006年9月6日，在國務(wù)院召開(kāi)的常務(wù)會(huì )上，國土資源部上報的《全國土地利用總體規劃綱要》沒(méi)有獲得通過(guò)。會(huì )議作出了暫緩批準《綱要》的決定，國務(wù)院領(lǐng)導要求從長(cháng)計議、加強研究、繼續推進(jìn)，編制歷史性、危機性、戰略性的土地利用總體規劃。并且強調，18億畝耕地的紅線(xiàn)堅決不能突破，不僅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更長(cháng)時(shí)間。
　　為什么要把耕地保有量紅線(xiàn)定在18億畝而不是更低？
　　據專(zhuān)家測算，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，需要耕地數量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實(shí)現糧食95%的自給目標——這是1996年《中國的糧食問(wèn)題》白皮書(shū)中確定的目標，則需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝。
　　根據2006年公布的中國國土資源公報，全國現有耕地18.31億畝，離18億畝的紅線(xiàn)僅有3100萬(wàn)畝的空間。而去年的土地變更調查表明，過(guò)去的一年我們又減少了460.2萬(wàn)畝，我國的耕地面積已降至18.27億畝。
　　如此看來(lái)，18億畝耕地，是一個(gè)并不寬裕的數字。而根據國土資源部與國家相關(guān)部門(mén)的測算，耕地保有量每減少2000萬(wàn)畝，糧食自給率將下降一個(gè)百分點(diǎn)。

關(guān)鍵是把“占一補一”落實(shí)到位

　　然而，保住耕地并非易事。我們過(guò)去曾一次次設定過(guò)耕地總量紅線(xiàn)，卻又一次次地失守紅線(xiàn)。
　　以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規劃曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。結果，剛到2000年，全國耕地保有量就減少到19.2365億畝，比當時(shí)設置的紅線(xiàn)少了0.1635億畝。
　　不得已，國家在“十五”開(kāi)局之年又把2010年要保19.2億畝耕地的目標“提前”到2005年。結果呢？到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝。
　　一次次設置，又一次次突破。在一些人看來(lái)，保住18億畝耕地這個(gè)紅線(xiàn)幾乎是一個(gè)不可能完成的任務(wù)。國土資源部規劃司一位負責人說(shuō)：“這是可以實(shí)現的，關(guān)鍵是轉變觀(guān)念，在18億畝必保的基點(diǎn)上把握好新的平衡�！�
　　新的平衡觀(guān)包括退耕還林總量和節奏的調整。據1996年土地利用現狀調查，全國共有25度以上坡耕地9100萬(wàn)畝。國土資源部2000年組織的“西部地區耕地后備資源與坡耕地調查”表明，西部地區還有2850萬(wàn)畝15度至25度的坡耕地，也需要根據條件和可能退耕。另外，全國還有4500萬(wàn)畝左右嚴重沙化和影響行洪的耕地需要退耕。加起來(lái)，全國總計需要退耕約1.6億畝。經(jīng)國務(wù)院批準的《全國生態(tài)環(huán)境建設規劃》提出，到2010年前退耕7500萬(wàn)畝，2050年前全部完成退耕任務(wù)。
　　事實(shí)上，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達8065萬(wàn)畝，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬(wàn)畝)的大部分。國家林業(yè)局曾經(jīng)表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬(wàn)畝。如果按照這個(gè)目標，僅是生態(tài)退耕一項，就突破了18億畝的耕地紅線(xiàn)。國家林業(yè)部門(mén)今后會(huì )更多地考慮如何完善退耕還林的政策、保證退耕農戶(hù)不再伐林種地，而不是繼續擴大退耕還林的面積。
　　“只要在這個(gè)問(wèn)題上形成共識，保住18億畝耕地的任務(wù)就完成了一多半�！眹�土資源部規劃司的一位負責人這樣認為。他還提出，完成這個(gè)任務(wù)的另一個(gè)著(zhù)力點(diǎn)是非農建設用地“占一補一”的落實(shí)。根據我國土地管理的法律法規，非農建設占用耕地必須“占一補一”，以實(shí)現耕地的占補平衡。2005年，全國土地整理復墾開(kāi)發(fā)補充耕地460萬(wàn)畝，比建設占用和災毀耕地多出了61.6萬(wàn)畝。整個(gè)“十五”期間，全國補充耕地為2140萬(wàn)畝，也超過(guò)了建設占用耕地和災毀耕地的綜合。
　　“占一補一”，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是后備資源，二是資金。國土資源部有關(guān)負責人說(shuō)，從目前的情況看，這兩點(diǎn)是有保證的。國土資源部頒布實(shí)施的《全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃》確定，全國土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地的潛力為2.01億畝，其中土地整理潛力約9000萬(wàn)畝；土地復墾潛力約2300萬(wàn)畝，其中集中連片土地復墾潛力約610萬(wàn)畝；土地開(kāi)發(fā)潛力約8800萬(wàn)畝。而在資金方面，“取之于土，用之于土”的農業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金近年不斷增加，今年增加的幅度更大。
　　這一切，無(wú)疑給“占一補一”提供了可靠的保證。

節約集約用地是惟一出路

　　自2003年以來(lái)，有關(guān)我國經(jīng)濟過(guò)熱的警告就不絕于耳。以“開(kāi)發(fā)區熱”、“房地產(chǎn)熱”和部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩突出為典型的新一輪經(jīng)濟過(guò)熱和失衡現象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不嚴，又給經(jīng)濟過(guò)熱、盲目投資等提供了土地。
　　國土資源部部長(cháng)徐紹史說(shuō)，守住18億畝耕地紅線(xiàn)，意味著(zhù)嚴格控制耕地轉為建設用地，制止建設用地的過(guò)度擴張，約束盲目建設、濫上項目、固定資產(chǎn)投資過(guò)熱、經(jīng)濟增長(cháng)方式粗放等行為，保證經(jīng)濟的健康發(fā)展。
　　但在許多地方，投資擴張、用地擴張的沖動(dòng)依然不減。因此，當國務(wù)院決定暫緩批準《全國土地利用總體規劃綱要》，要求編制出“一個(gè)危機性規劃，歷史性規劃，對子孫后代負責的規劃”時(shí)，許多地方卻在要求加快修編步伐，從規劃上做大用地的盤(pán)子。
　　西部某省會(huì )城市說(shuō)，根據上一輪土地利用總體規劃，該市建設用地指標只有13.5萬(wàn)畝，而截至2005年年底該市非農業(yè)建設占用土地已達到20.7萬(wàn)畝。該市實(shí)際耕地保有量和基本農田保護面積都已經(jīng)低于規劃確定的目標，因此建議盡快評審通過(guò)該市新一輪土地利用總體規劃大綱。
　　東北某省認為，現行土地利用總體規劃已不能適應發(fā)展需要，突出表現在：一是單獨選址建設“擠占”城鎮用地規劃指標，部分城市已沒(méi)有規劃指標可用。二是“十一五”期間，還將有一大批重點(diǎn)項目投入建設，僅今明兩年就需建設31項國家重點(diǎn)基礎設施項目和100余項省以下單獨選址重點(diǎn)項目。
　　專(zhuān)家認為，在這種種建議的背后，是一些地方對用地的強烈沖動(dòng)。如果批準了新的土地利用總體規劃，則可能為一些地方繼續粗放用地提供了方便。那么，既要保護耕地、控制土地供應總量，又要保障經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？
　　國土資源部部長(cháng)徐紹史表示，節約集約用地，堅守耕地紅線(xiàn)，必須按照依法依規、有保有壓的原則，嚴把土地供應閘門(mén)。必須大力推進(jìn)節約集約用地。要按照“管住總量、嚴控增量、盤(pán)活存量、節約集約”的原則，充分利用閑置土地，提高土地利用效率，保障必要的建設用地。要建立完善節約集約用地的標準體系。
　　專(zhuān)項調查表明，到2004年底，全國城鎮規劃范圍內共有閑置土地107.93萬(wàn)畝，空閑土地82.24萬(wàn)畝，批而未供土地203.44萬(wàn)畝，以上三類(lèi)土地總量近400萬(wàn)畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8%。
　　顯然，堅守18億畝耕地紅線(xiàn)，逼著(zhù)人們走向科學(xué)發(fā)展、科學(xué)用地，逼著(zhù)各地從存量土地中挖潛力。