編者按  審批就是權力，也是腐敗高發(fā)地帶。浙江省象山縣在深化推進(jìn)審批制度改革中，從機構體制大膽創(chuàng )新，全縣各部委辦局單獨設立一個(gè)審批科，并且將這些部門(mén)的審批職能整體授權便民服務(wù)中心，使之真正成為高效廉潔的服務(wù)窗口。

象山便民服務(wù)中心工作人員熱情接待前來(lái)辦證的群眾。

象山便民中心工作人員為群眾提供辦證服務(wù)。徐穎峰 攝

一局兩公章，辦事一個(gè)窗

　　“此項改革也是被逼出來(lái)的”，象山縣委書(shū)記周江勇說(shuō)，象山審批制度改革起步比較早，從2001年起便將全縣各局審批事項集中到便民服務(wù)中心，但從實(shí)際運行來(lái)看未盡人意：有的搞形式主義，審批權明在窗口辦理，暗在私下運作；有的以部門(mén)利益為中心，有油水的項目爭著(zhù)批，無(wú)利可圖的踢皮球；還有的是互相扯皮，公章旅行，效率低下，老百姓頗有怨言。許多同志認為，現有的便民中心模式只是過(guò)渡產(chǎn)物，若不改革，無(wú)非兩個(gè)結果，要么撤局，要么撤窗口。
　　那么改革從何處下手？周江勇說(shuō)：“從2005年初開(kāi)始，經(jīng)過(guò)長(cháng)達一年多的調研分析，并且學(xué)習借鑒各地的一些做法，我們決定揪住審批的牛鼻子，從行政職能并軌著(zhù)手�！�
　　一局審批歸一個(gè)科室。一個(gè)局一般都有幾個(gè)并行的審批科室。象山規定，各局需對這些部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)、調整，撤銷(xiāo)其中的一個(gè)科室，單獨設行政許可科。如果撤銷(xiāo)原科室確有困難的，可選擇某一科室增掛行政許可科的牌子，但是全局所有的行政審批職能，還是必須整合歸并到這一科室。
　　一個(gè)局兩枚印章。各部委辦局重新統一制定新的式樣一致的兩枚公章，其中一枚留在機關(guān)使用，一枚供窗口審批使用，使每個(gè)窗口都能獨立完成受理、辦理、制證、蓋章和送達等各個(gè)審批環(huán)節。
　　一個(gè)窗口對外。通過(guò)行政審批職能并軌，象山將各局審批科室統一移駐便民服務(wù)中心，中心各個(gè)窗口的負責人由相關(guān)局的行政許可科長(cháng)兼任，統一承擔辦證審批的各項職能。換句話(huà)說(shuō)，每一事項的行政審批負責人，既是派出局的審批科長(cháng)，又是服務(wù)中心的窗口主任，這就從人事上體制上解決了便民服務(wù)中心長(cháng)期存在的“職能不到位”、“人員不到位”和“授權不到位”的老大難問(wèn)題。

有爭議才有價(jià)值

　　這是一次前所未有的權力再分配、利益大調整。象山縣委負責實(shí)施此項改革的原縣委副書(shū)記、現寧波市委組織部副部長(cháng)張良才說(shuō)，當時(shí)縣里上上下下對此項改革的反對聲和爭議聲不斷。
　　有些同志提出，現在象山一個(gè)縣“單兵突進(jìn)”，上下機構、職能不銜接，業(yè)務(wù)主管機關(guān)不認賬怎么辦？張良才說(shuō)，這確是實(shí)際問(wèn)題，但我們認為，只要我們實(shí)事求是說(shuō)明情況，相信上級也是通情達理的。如交通局所屬的公管所營(yíng)運車(chē)輛審批權，縣里要求統一歸并，上級部門(mén)有個(gè)別人認為不妥，后請省公路局領(lǐng)導下來(lái)調查，聽(tīng)了縣里的介紹，非常理解支持，癥結迎刃而解。
　　關(guān)于一個(gè)局一名領(lǐng)導專(zhuān)職分管審批，這是爭議最多的焦點(diǎn)之一。張良才說(shuō)，許多部門(mén)的一把手都說(shuō)難度太大，無(wú)法操作，因為一般一個(gè)局都有四五個(gè)領(lǐng)導，以前大家各管一攤，基本上人人都有審批權，彼此相安無(wú)事，現在權力都集中一個(gè)人身上，其他副局長(cháng)如何擺平？此外，原來(lái)分管審批的科長(cháng)、經(jīng)辦人員心里也不平衡，這些人往往掌控實(shí)際權力，即老百姓說(shuō)的“腸梗阻”，現在審批權丟了，他們覺(jué)得自己身價(jià)也矮了一大截。張良才說(shuō)：“對此我們也毫不通融，我們提出，如果覺(jué)得分管領(lǐng)導權力太大，可以強化內部監督制衡來(lái)解決，并以此進(jìn)一步深化機構內部改革�！�
　　行政審批業(yè)務(wù)性比較強，有的同志擔憂(yōu)，以前各科室分管職能內的審批，業(yè)務(wù)比較熟悉，便于辦理，現在都統歸到窗口，經(jīng)辦人員一下增加好幾倍的審批量，完不成任務(wù)怎么辦？
　　“這也是我們改革的重要內容”，張良才說(shuō)，原來(lái)一些部門(mén)在窗口只是受理辦證，具體審批要拿到局里來(lái)辦，形成了兩套班子，兩批人馬，而且一般都是把能力素質(zhì)弱些甚至是閑散聘用人員派到窗口去，骨干留在局里。而現在明確規定，受理在窗口，辦理也是在窗口，這就迫使各單位要把真正有本事有能力的人派到窗口一線(xiàn)。授權到位了，審批經(jīng)辦人員意識到自己肩上的責任，會(huì )努力提高自身的素質(zhì)和能力，形成良性循環(huán)。
　　“此外，從以往慣例看，搞改革總得支付改革成本，因此，也有一些部門(mén)要求增加機構編制�！睆埩疾耪f(shuō)，我們定了一條死杠杠，就是原來(lái)的機構編制、人數名額和干部職數一個(gè)也不給，并且由縣委編制辦發(fā)文，重新定崗定編，一律自我消化。
　　“茲事體大，從2006年初試點(diǎn)到面上推開(kāi)我們花了五個(gè)月時(shí)間，而此前的調查研究統一認識卻用了整整一年半�！毕笊娇h委副書(shū)記、縣長(cháng)李關(guān)定說(shuō)，此項改革遇到的阻力確實(shí)很大，一些干部說(shuō)，審批權統一歸并，窗口成了“第二政府”，我們局可以撤銷(xiāo)了；有的抱怨，現在權力被剝奪了，沒(méi)法干了。我說(shuō)改革并沒(méi)有剝奪你們的權力，你們的審批權還在，但現在有了新的制度，你的審批也必須按制度來(lái)辦。李關(guān)定認為，有反響、爭議是好事，說(shuō)明改革觸及了核心層面，是有價(jià)值的。

權力要集中，權限要縮水

　　原象山便民服務(wù)中心主任、現縣監察局長(cháng)戴文輝說(shuō)，審批就是權力，也是腐敗高發(fā)地帶，那么審批權大集中后會(huì )不會(huì )導致新的尋租和腐��？對于這個(gè)問(wèn)題，我們的指導思想是權力要集中，用權要透明，權限要縮水。
　　首先，我們要求所有審批必須在大廳辦理，讓審批過(guò)程在陽(yáng)光下操作。戴文輝說(shuō)，以前來(lái)辦證，把材料放在窗口，各局“自家的孩子自己抱”，拿回去處理。由于內部操作不透明，即便是正常審批的事項，群眾還是嘀咕是否有貓膩�，F在規定，所有審批件必須在大廳現場(chǎng)公開(kāi)辦理，符合條件的，就要出具電腦打印的承諾通知書(shū)，沒(méi)有實(shí)現承諾的可以投訴。服務(wù)中心設有投訴中心和監察科，每辦完一件事都要請群眾打分，不滿(mǎn)意的可以當場(chǎng)投訴。
　　戴文輝說(shuō)，為保證窗口審批的切實(shí)到位，我們設計的一局兩公章，其中有一個(gè)小小的奧秘，就是這兩枚形狀完全相同的公章，采用數字區分，0號數字的公章放在局里，8號的放在窗口，兩枚公章各司其職，不能互相串換，一經(jīng)發(fā)現嚴肅處理�？h里有一個(gè)局為了貪圖方便，用0號章加蓋了對外審批的文件，違反了窗口辦理的規定，被查實(shí)后，在全縣通報批評。此后，類(lèi)似現象再沒(méi)有發(fā)生。
　　其二，建立窗口審批責任制，戴文輝說(shuō)，我們提出誰(shuí)審批誰(shuí)負責，出了問(wèn)題經(jīng)辦人負直接責任。如果局長(cháng)不放心，就到窗口天天來(lái)坐班。這就逼迫各單位主動(dòng)放權，擴大授權，局長(cháng)授權給副局長(cháng)，副局長(cháng)授權給科長(cháng)，而一線(xiàn)辦事人員則有職有權，可以現場(chǎng)拍板，提高窗口辦結率。如象山工商局派到窗口的行政審批科正副科長(cháng)，都擁有主管部門(mén)核發(fā)的企業(yè)審批資格證書(shū)，經(jīng)他們審核批準的營(yíng)業(yè)執照，具有法定資格，可以立即生效。
　　其三，提高標準件審批的比例。戴文輝說(shuō)，所謂標準件就是把審批內容格式化，制成圖表，把審批的要求、前置條件寫(xiě)清楚，群眾到窗口來(lái)先填表格，所有事項一目了然，符合條件就批下去，不行就現場(chǎng)予以說(shuō)明解釋?zhuān)�省得老百姓跑�?lái)跑去。據介紹，現在象山辦證窗口一年接辦件有20多萬(wàn)件，其中97%以上系標準件審批。戴文輝說(shuō)，我們推出的標準件審批等措施，核心在于限制減少辦事人員權力運作的空間。一般而言，自由裁量權越大，尋租的機會(huì )也就越多，而現在強調現場(chǎng)辦理、表格化審批，窗口雖然權力不小，但辦事是透明的。職權有明文限定，行還是不行，老百姓心里有底，這就把有人想借機謀私利的路給堵了。

建立內部權力制衡體系

　　“對于行政審批歸并我們確有一個(gè)認識過(guò)程，”象山國土資源局局長(cháng)朱志川說(shuō)，因為土地政策涉及面廣，政策條例多，群眾眼睛盯得緊，我們審批的事項較多，所以一開(kāi)始擔心審批職能統歸到一個(gè)窗口辦不下來(lái)。但既然全縣都鋪開(kāi)了，我們也不能拖后腿，于是我們下決心派遣精兵強將，調了18個(gè)人到審批科，比以前窗口辦證人數增加了一倍多，占全局行政業(yè)務(wù)人員的1/4。
　　朱志川說(shuō)，去年一年我們審批各類(lèi)事項五萬(wàn)多件，其中發(fā)放土地登記、抵押登記、注銷(xiāo)證件、地價(jià)確認等2.5萬(wàn)多件，工作量非常大。但從實(shí)踐效果看非常明顯，窗口現場(chǎng)辦結的事項增加了30%，承諾辦證的時(shí)間從以前的31天縮短到10天。以前土管局是挨批評指責多，現在基本聽(tīng)不到了，還經(jīng)常收到群眾的表?yè)P信和錦旗，這讓窗口和局里的同志都很高興。
　　圍繞審批科審批職能的合并，國土局也調整了內部的職能分工。朱志川說(shuō)，以前土地項目的審批和驗收都是由規劃科負責，現在我們把它一分為二，審批科分管項目審批，地籍科負責復查驗收，此外，法規科還要作最后的審核把關(guān)。這樣互相牽制，既不影響窗口的直接審批，又能加強項目的內部管理跟蹤監管。關(guān)于具體審批授權，朱志川說(shuō)：“我們采取‘倒金字塔’，我直接授權給科長(cháng)，科長(cháng)審批即代行我的權力，如果出了問(wèn)題，我直接追究科長(cháng)的責任，而分管副局長(cháng)則負責協(xié)調溝通�！�
　　象山縣規劃局局長(cháng)陳建瑜說(shuō)，我們把全局23項審批事項整體授權給行政審批科，取消了用地與建筑管理科，將其監察職能移交給監察大隊，由監察大隊來(lái)監督窗口審批。陳建瑜說(shuō)，這樣分權是符合科學(xué)管理的。以前業(yè)務(wù)科室身兼兩職，既當裁判員又當運動(dòng)員，自己審批自己監管，里面的黑洞和貓膩很難說(shuō)清�，F在把他們分開(kāi)來(lái)，審批出了問(wèn)題，監管可以追究。

政府既不能越位也不能缺位

　　但審批經(jīng)辦人也有職權限制，縣建設局審批科長(cháng)徐青楠說(shuō)：“我擔任審批科長(cháng)，全局所有審批都要從我一個(gè)口子出去，壓力非常之大。于是經(jīng)局辦公室會(huì )議討論通過(guò)，推出了建設局行政許可審批流程和制度�！毙烨嚅�說(shuō)：“這份文件實(shí)際是我自己起草擬定的，但我要求給自己規范職責，窗口審批有章可循�！鼻安痪�，有一家園林公司的綠化方案需要審批，徐青楠提前找來(lái)縣園林處、綠化辦、消防處等一起討論，按照規定，待有關(guān)部門(mén)達成一致后才發(fā)文批準。
　　“我們局一年要辦8000多件的審批件，牽制了領(lǐng)導和干部很大一部分精力，職能歸并后，其他科室可以全力以赴來(lái)抓業(yè)務(wù)和管理�！笨h農林局副局長(cháng)朱定量說(shuō)，如去年延長(cháng)森林承包期工作，涉及全縣13個(gè)鎮鄉，八萬(wàn)畝山林和一萬(wàn)余家農戶(hù)，我們從6月份試點(diǎn)，7月份全面推廣，10月份全部結束，只花了四個(gè)多月就完成了任務(wù)，進(jìn)展速度全市第一。朱定量說(shuō)，森林承包政策性強，牽涉面廣，如果放在以往，說(shuō)不定花上一年多時(shí)間還拿不下來(lái)。
　　李關(guān)定說(shuō)，以前推審批制度改革，動(dòng)員簡(jiǎn)政放權，各部委辦局往往會(huì )找出各種理由，攬著(zhù)權力不肯輕易松口�，F在實(shí)行審批授權歸并新體制，一些部門(mén)主動(dòng)提出要進(jìn)一步放寬審批事項。如有一個(gè)局前些日子提出，要把小河小溪治理的審批權放掉。我們認為，河流水道涉及生態(tài)環(huán)保，在現在形勢下應予加強而不是放松監管，便將方案否決了。李關(guān)定說(shuō)，政府的職責既不能越位也不能缺位，我們搞改革也要防止片面化走極端。

探尋職能轉型的突破口

　　農林局是象山此項改革的試點(diǎn)單位，分管審批的副局長(cháng)朱定量說(shuō)，我們局有六個(gè)業(yè)務(wù)科室，五個(gè)局級領(lǐng)導，以前是各位局領(lǐng)導分兵把關(guān)、分口負責局里的各個(gè)審批項目�，F在窗口只有兩名工作人員，主要接受辦理申請，不具體辦理審批事項。這次改革我們把法制科和森林資源科合并為一個(gè)科，騰出的一個(gè)科室設立行政審批科，所有審批權力歸這個(gè)科�，F全局27個(gè)審批事項，除了林地審批一項，因需要縣長(cháng)簽發(fā)還留在局里，其余26項全部授權窗口。
　　據介紹，象山原來(lái)承擔行政審批職能的各級機構有88個(gè)，現減少到34個(gè)，也就是一個(gè)局僅有一個(gè)審批科室。周江勇說(shuō)，有的部門(mén)審批較少，我們就合并同類(lèi)事項，如將人事、民政、檔案等八個(gè)局設為一個(gè)窗口，合署辦公，每家派一個(gè)人到窗口上班，三個(gè)月輪換一次。而勞動(dòng)、國稅、地稅等局辦理事項較多，我們就將其職能延伸，把這些部門(mén)的辦證大廳作為便民中心的分中心和專(zhuān)項窗口，這樣串聯(lián)起來(lái)，形成了一個(gè)比較完整的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。周江勇說(shuō)，經(jīng)過(guò)這樣大的改革，便民服務(wù)中心提出的“一個(gè)窗口受理”、“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”真正可以付諸實(shí)際了。周江勇說(shuō)，機關(guān)效能建設、作風(fēng)建設、政府職能轉型，我們抓了好幾年，此次行政審批歸并可謂找到了一個(gè)有效的突破口。
　　據了解，現在象山在窗口辦理的各類(lèi)審批項目從原來(lái)的271項提高到326項，辦理承諾的時(shí)限從原來(lái)的七個(gè)工作日縮為四到五個(gè)工作日。去年一年象山便民中心辦理了20多萬(wàn)件的審批件，無(wú)一件差錯，許多同志稱(chēng)之為奇跡。

“收發(fā)室”的牌子摘掉了

　　對于便民服務(wù)中心的變化，感受頗深的還是當地老百姓。中心行風(fēng)監督員周?chē)�敏說(shuō)，前些年我在爵溪漁村當書(shū)記，村里企業(yè)改制，房管部門(mén)把房產(chǎn)證搞錯了，我到局里跑了四趟，對方堅決不認賬，還說(shuō)我是無(wú)理取鬧�，F在窗口辦事，抽一根群眾遞來(lái)的香煙也要作違紀處理。
　　“以前便民中心基本上以受理為主，不具體辦理審批，老百姓稱(chēng)我們?yōu)椤�收發(fā)室’、‘前店后廠(chǎng)’”，縣公安局審批科副科長(cháng)史展宏說(shuō)，如旅社賓館等屬特種行業(yè)，以前我們先接單子，再交縣治安大隊復核審批，因審批人與當事人缺乏直接溝通，有些情況了解不夠，批一個(gè)許可證往往要走好幾個(gè)來(lái)回，現在我們窗口一竿子插到底，把拖拖拉拉的中間環(huán)節全免了。
　　前不久，石浦一家旅館到中心審批擴建事項，史展宏說(shuō)，我們與工商衛生部門(mén)一起去現場(chǎng)察看，三天就發(fā)給了許可證。賓館經(jīng)理說(shuō)以前辦這樣的證件，花一個(gè)多月還辦不下來(lái)，現在政府辦事確實(shí)效率提高了。為方便群眾，中心規定，凡一個(gè)事項涉及幾個(gè)部門(mén)的，由最先受理的窗口牽頭，幾個(gè)部門(mén)一起參與，一攬子審批解決。史展宏說(shuō)，因此，聯(lián)合勘察是我們經(jīng)常采取的一個(gè)辦法，如前些日子城關(guān)丹東街道有一段路面維修要影響道路，我們就請來(lái)交通、建設等部門(mén)聯(lián)合勘察，第二天就批準了施工申請。
　　盡管現窗口主任、審批科長(cháng)看起來(lái)權力很大，地位也高，但似乎沒(méi)有一些人想像的那么吃香。象山監察局長(cháng)戴文輝說(shuō)：“有一位年青同志，領(lǐng)導培養他，提拔擔任審批科長(cháng)，他卻跑來(lái)找我，去求情不當這個(gè)科長(cháng)，讓我好一通批評�！边�有個(gè)分管審批的科長(cháng)說(shuō)，以前他管三個(gè)審批項目，家里的香煙抽不完，現在分管十幾個(gè)審批項目，卻連煙味都聞不到了。

親民政府 效率先行

　　象山地處半島，交通不便，各鎮鄉街道都配了專(zhuān)職代辦員，為當地企業(yè)和群眾義務(wù)辦理相關(guān)審批事項，這是便民利民的好事，但這些代辦員說(shuō)起以前審批的事，也是一肚子怨言。已跑了5年審批辦證的爵溪街道工業(yè)辦公室代辦員林將偉說(shuō)，以前跑審批，把材料送到窗口根本不管用，還要到局里一個(gè)個(gè)部門(mén)去拜訪(fǎng)求情，有時(shí)幾個(gè)科室推來(lái)推去，自己只好請客送禮拉關(guān)系。2002年初，林將偉為街道辦一個(gè)只有兩公里長(cháng)的道路建設項目，結果跑了半個(gè)多月，找了好幾個(gè)熟人幫忙才給批下來(lái)�！艾F在情形大不一樣了”，去年10月林將偉為三家企業(yè)同時(shí)跑三項審批項目，只花三天時(shí)間就全部辦完。林將偉說(shuō)，以前，我們工辦有兩個(gè)代辦員為工業(yè)區內的100家企業(yè)服務(wù)，還忙得團團轉，現在我們把服務(wù)延伸到整個(gè)街道的500多家企業(yè)，反而很輕松。
　　縣開(kāi)發(fā)區服務(wù)中心主任鄭曙洋說(shuō)，以前窗口受理的不少是外聘臨時(shí)人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)差，我們拿去的材料也不懂，就說(shuō)放一放再看，這一放至少一個(gè)星期，我們還不敢多催�，F在窗口大都是行家，有些圖紙需要修改，當場(chǎng)就能指出來(lái)修改好，省得我們跑冤枉路。
　　象山縣人大代表、如意眼鏡店經(jīng)理周青法說(shuō)：“前些年我辦一個(gè)眼鏡店，僅為一個(gè)工商執照就跑了7天；去年8月，我又新開(kāi)一家眼鏡店，按便民中心工作人員的指點(diǎn)，轉了幾個(gè)窗口，就把工商、地稅、國稅等相關(guān)執照證件全部辦妥了�？戳艘幌率直�，從進(jìn)大樓到出大樓，前后只花了35分鐘，自己都不敢相信這是真的�！�
　　“前些年窗口服務(wù)未盡人意，群眾意見(jiàn)大，內部管理的欠缺、脫節，也是一個(gè)重要原因”，縣便民服務(wù)中心主任朱偉鋼說(shuō)，以前窗口辦證人員是以派出單位條條管理為主，便民服務(wù)中心只是提供場(chǎng)地和后勤行政方面的服務(wù)，“管得著(zhù)的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的管不著(zhù)”。近年來(lái)，在推進(jìn)窗口審批體制改革中，中心逐步強化以便民服務(wù)中心監督考核為主的雙重管理。對窗口人員有嚴格的考勤和考核制度，每天上下午上下班需四次考勤按手印，請假外出分為公事、私事和病假三種不同顏色的請假條，有遲到早退就要扣分處罰。對于表現不佳、不守紀律者，不僅指名道姓予以公開(kāi)通報批評，還要將這些人的名字送交縣委書(shū)記、縣長(cháng)和派出部門(mén)的負責人。
　　朱偉鋼說(shuō)，便民中心也是政府行政機關(guān)展現自身形象的一個(gè)平臺，我們這樣做對各個(gè)局的壓力很大。一些同志叫苦，說(shuō)現在在窗口工作真是不方便不自在。我們說(shuō)，讓干部的不方便換來(lái)群眾的大方便，這就是我們的服務(wù)宗旨。
　　象山縣委副書(shū)記黃志明說(shuō)，便民服務(wù)中心系一級黨委，各窗口即各審批科的黨風(fēng)廉政責任制，由中心為主負責落實(shí)，各局派出人員的提職任用，也實(shí)行雙重管理。今后我們還考慮增加各個(gè)窗口的審批授權，進(jìn)一步探索深化政府職能轉軌和效能建設。