浙江省一些地方近年來(lái)以經(jīng)營(yíng)城市規范收費為由，推出了一些廣告設施費、場(chǎng)地費等“空間資源”收費項目，此舉在全省引起了廣泛的爭議。

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政府規定，私人場(chǎng)地要向公家交錢(qián)

　　浙江省臨安市達美廣告有限公司經(jīng)理鄒智勇說(shuō)，2006年8月間，臨安市政府下發(fā)了一個(gè)文件，稱(chēng)不管是公共還是私人所有的場(chǎng)地和建筑物，凡設置戶(hù)外廣告設施的，都必須向政府部門(mén)交納戶(hù)外廣告場(chǎng)地費。鄒智勇說(shuō)，我們很驚奇，這是明擺著(zhù)的侵權行為，于是有30多家廣告企業(yè)聯(lián)名向杭州市人民政府提起行政復議，上級派了一個(gè)工作組來(lái)臨安調查，我們以為有了解決的希望，以后卻石沉大海毫無(wú)音訊。
　　寧波海王星廣告裝飾公司為抵制戶(hù)外廣告設施費，把當地城管局告上了法庭，先后打了九場(chǎng)官司，耗時(shí)三年至今未了。公司總經(jīng)理董海嘯說(shuō)，寧波市中級法院終審判決奉化城管局敗訴，但他們拒不認錯，仍按原來(lái)文件繼續收費。董海嘯說(shuō)，為了公司生存，我們被迫交納了一部分費用批下了幾只廣告牌，城管還說(shuō)，這是企業(yè)“自愿交錢(qián)”，簡(jiǎn)直豈有此理。
　　寧波廣告協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)謝嘉璐說(shuō)，多年來(lái)，根據國家有關(guān)廣告管理條例，廣告公司在私人或公共的場(chǎng)地、建筑物上發(fā)布廣告，只要與業(yè)主簽約支付場(chǎng)租費，經(jīng)主管機構批準即可施工作業(yè)了，而政府則在雙方收入中征收有關(guān)稅金。他認為，這是行之有效的管理辦法，各方都已理解認可。謝嘉璐說(shuō)，戶(hù)外廣告進(jìn)入門(mén)檻低，屬薄利行業(yè)，很多是下崗工人、進(jìn)城農民謀生的飯碗，如果政府再伸出手來(lái)收費“扒一層皮”，企業(yè)確實(shí)難以承受。

三廳局發(fā)文，事態(tài)更趨復雜

　　就在各地紛爭難了的情況下，浙江省財政廳、建設廳和省工商局下發(fā)了《關(guān)于加強戶(hù)外廣告資源有償使用收入征收管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“121號文件”)，提出近年來(lái)各地在征收戶(hù)外廣告中存在一些問(wèn)題，有的脫離財政監管“體外循環(huán)”，有的搞暗箱操作，也有的該收的費用沒(méi)有收起來(lái)，因此需要加強管理和規范操作，其主要規定有三條：一是在公共場(chǎng)地、公共設施設置廣告的，需通過(guò)公開(kāi)招標、拍賣(mài)等方式取得使用權；二是非公共性質(zhì)的場(chǎng)地、建筑物，也可通過(guò)類(lèi)似方式獲得有償使用；三是業(yè)主單位在自有建筑物、場(chǎng)地設置廣告的，同樣需要有償使用，即向政府管理部門(mén)交納“空間資源費”。
　　此舉引發(fā)了更大的爭議，爭議的焦點(diǎn)主要圍繞后兩項的收費規定。關(guān)于第一條公共或國有場(chǎng)地和建筑物的收費，企業(yè)認為是理所當然的，而且多年來(lái)一直在交錢(qián)，只是希望不要因新的規定重復或多次收費；但是，對于第二、第三條非公有或私人場(chǎng)地和建筑物的廣告，還要向政府交費，大多企業(yè)表示難以理解接受。
　　據了解，近年來(lái)，浙江省各地一些政府部門(mén)以經(jīng)營(yíng)城市和規范收費為由，出臺不少廣告設施費、場(chǎng)地費等類(lèi)似收費項目，受到企業(yè)和物權所有者的抵制。溫州、臺州、寧波、金華、杭州等地發(fā)生多起此類(lèi)訴訟案件，有的官司一直打到省高院。浙江省戶(hù)外廣告協(xié)會(huì )專(zhuān)業(yè)委員會(huì )委員李曉影說(shuō)，因為企業(yè)和物權業(yè)主的抗爭，社會(huì )輿論的質(zhì)詢(xún)和媒體的介入關(guān)注，各地對此類(lèi)收費尚有一些顧慮，雙方處于拉鋸僵持狀態(tài)。而121號文件提出的“空間資源費”概念，并認為這個(gè)資源屬公共資源，應歸國家所有，這就為有爭議的收費項目，提供了上級“紅頭文件”的支持。于是各地紛紛轉發(fā)121號文件，有的還借機擴大收費范圍。
　　李曉影說(shuō)，如關(guān)于道路兩旁高架廣告，國家明文規定，高速公路距離為30米，國道為20米，而有的城市出臺文件，將相隔距離“自說(shuō)自話(huà)”擴大到60米。有的地方對企業(yè)在自身建筑物上安裝燈箱、徽標，甚至商家在自家商店的玻璃上貼幾個(gè)廣告字，也要收取費用，否則就予以處罰或強行拆除砸掉。因此，有群眾反映說(shuō)，現在政府權力太大了�！吧瞎芴煜鹿艿�，中間管空氣”，認為121號文件實(shí)際上是政府變著(zhù)法子與民爭利。

政府認為，此舉符合法理

　　紹興市文鼎廣告公司總經(jīng)理沈惠明說(shuō)，看到121號文件，大家都說(shuō)不可理解，很快全省有169家企業(yè)聯(lián)合簽名蓋章，把申訴信送到省人大、省政府等機關(guān)和省三廳局，有的還直接到省城上訪(fǎng)，要求有關(guān)部門(mén)給個(gè)說(shuō)法。為此，省三廳局多次與相關(guān)企業(yè)協(xié)商對話(huà)。有關(guān)領(lǐng)導表示，121號文件出臺的本意，是為了將戶(hù)外廣告資源的有償使用納入規范管理，防止公共資源的流失，并不是鼓勵支持亂收費。
　　關(guān)于收取城市空間資源費是否合法的問(wèn)題，浙江省財政廳綜合處處長(cháng)認為，城市的土地屬于國有，由此派生的地下資源和地上公共空間資源所有權也應該屬于國有，因此從法理上來(lái)說(shuō)，由政府來(lái)行使公共資源的管理權是合法合理的。但對“空間資源費”具體符合國家哪一條法律法規，這位處長(cháng)未作解釋。
　　然而，一些企業(yè)不服，認為三廳局文件于法無(wú)據，繼續向省人大、信訪(fǎng)等有關(guān)方面投訴反映。在此情形下，浙江省三廳局作出新的表態(tài)，考慮到各方面的因素及認識上的問(wèn)題，經(jīng)“慎重研究”，決定對涉及非公有產(chǎn)權的建筑物、場(chǎng)地暫停收取“空間資源費”。但是各地反映，現在基層一些部門(mén)仍在繼續收費。有知情人士認為，事情沒(méi)有這樣簡(jiǎn)單，因為121號文件直接涉及部門(mén)經(jīng)濟利益，有的地方還相互取經(jīng)，如何收取更多的費用，因此，省里雖然提出部分“暫�！眻绦�，但地方會(huì )從自身利益出發(fā)作出各種解釋?zhuān)�想要“暫�！币膊蝗菀�。而且，關(guān)于場(chǎng)地或建筑物是公有還是非公有的界定，本身就是模糊概念，存在諸多爭議。臺州市匯寶廣告公司總經(jīng)理郭建榮說(shuō)，我們臺州不但市里收費，縣里也收費，拿出的依據就是121號文件，我們說(shuō)這個(gè)文件已暫停執行，政府回答不知有這回事。據悉，前不久寧波、臺州、金華、嘉興、紹興等各地廣告公司又在串聯(lián)商議，如何應對政府的“空間資源費”。

法學(xué)界表示，“空間資源費”缺乏上位法依據

　　事態(tài)的發(fā)展引起了法學(xué)界的關(guān)注，浙江省一些法律工作者曾與企業(yè)代表座談對話(huà)，聽(tīng)取他們的申訴，并依據廣告法、物權法、規劃法、行政許可法等相關(guān)法律作分析研討。法學(xué)專(zhuān)家總的看法是，在當前強調物權所有、規范政府權力和要求依法行政的大背景下，有關(guān)部門(mén)提出“空間資源費”和出臺這樣一個(gè)收費文件，是不夠嚴謹和存有瑕疵的。
　　一是缺乏上位法的依據。浙江大學(xué)法學(xué)與經(jīng)濟學(xué)研究所莊道鶴研究員說(shuō)，任何部門(mén)、單位出臺法規、條例，必須以國家相關(guān)法律、法規，即上位法為依據，而不能擅自另行釋法，自作主張。他說(shuō)，根據我國物權法規定，物權是一種絕對權，建筑物上面和地下空間的權利，都應歸業(yè)主或物權的權利人占有、使用、處分。而“空間資源費”這一提法，在目前我們國家頒發(fā)的相關(guān)法律中，找不到出處依據。莊道鶴說(shuō)，戶(hù)外廣告一般都是豎起來(lái)的，要占有一定的空間，如果將其概念推而廣之，那么不僅是廣告業(yè)，其他所有占用空間的行業(yè)，包括建樓房的房產(chǎn)商、住樓房的戶(hù)主、豎電線(xiàn)桿路燈的電業(yè)公司，甚至種植樹(shù)木的農戶(hù)、開(kāi)大巴小巴的司機、走路的行人等等，也應交納“空間資源”費，因為他們都占用了一定的空間位置，而這在法理上是站不住的，執行中是難以操作的。
　　二是混淆收費概念的主體。浙江理工大學(xué)法學(xué)院副教授李班說(shuō)，關(guān)于廣告空間占用的費用，全國人大通過(guò)的廣告法和國務(wù)院頒布的廣告管理條例都有明確規定。如廣告管理條例第15條規定，廣告場(chǎng)地費、建筑物占用費，由當地工商部門(mén)會(huì )同物價(jià)、城建部門(mén)協(xié)商、制定，報當地人民政府批準。因此，我們完全可以按國家現行的廣告法規來(lái)管理執行，為何要節外生枝提出新的收費名目呢？除了某些部門(mén)想借機尋租外，難有其他令人信服的解釋。
　　李班說(shuō)，此外，一些政府部門(mén)的思想認識上存在偏差，廣告場(chǎng)地費、建筑物占用費等費用的發(fā)生主體，應當是企業(yè)和建筑物擁有者、支配者，他們是利益博弈的相關(guān)方，兩者地位是平等的，政府只是仲裁者、監管者，現在政府把市場(chǎng)運行的主體撇在一邊，自己擠進(jìn)來(lái)收錢(qián)，既當運動(dòng)員又當裁判員，明顯是角色的錯位。
　　三是涉嫌違規亂收費。浙江隆森律師所張建平律師說(shuō)，按照我國行政許可法規定，只有國務(wù)院或省級人民政府才可制定收費項目。浙江省(2004)125號政府令《關(guān)于浙江省廣告管理若干規定》第26條明確規定，廣告審批部門(mén)履行廣告審批職能，不得收取任何費用，而現在各地推出的“空間資源收費”，大都是自行制定收費標準，有的甚至每塊廣告牌、每只氣球、每條橫幅收多少錢(qián)，都開(kāi)列清單，明碼標價(jià)。因此，有人就說(shuō)，這樣的話(huà)，就讓政府來(lái)辦廣告總公司，我們都給政府打工算了，這明顯是與政府職能相違背的。

“空間資源”當需立法規范

　　浙江省法制辦一位不愿透露姓名的負責人說(shuō)，121號文件屬規范性文件，不需要法制辦事先審核，但現在對“空間資源”及收費提出這么多的異議，說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題存在空白點(diǎn)和模糊地帶，需加快立法或行政規范。他說(shuō)，圍繞“空間資源費”的爭議訴訟，也反映了基層行政審批和行政執法等方面存在一些薄弱環(huán)節。如因為出現爭議，一些部門(mén)決定這幾年不審批廣告，這明顯是屬于行政不作為。還有一些地方出臺各種名目的收費標準，如果沒(méi)有省級政府的許可，應屬違規收費。
　　有企業(yè)反映，因為參加“空間資源費”的聯(lián)名申訴，地方政府就組織稅務(wù)大檢查，將參加簽名蓋章的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，甚至雞蛋里面挑骨頭，沒(méi)問(wèn)題也強迫企業(yè)承認有問(wèn)題。這位負責人表示，這些情況也應引起我們的重視，政府的執法檢查要有相應規矩，不能見(jiàn)誰(shuí)不順眼就把檢查組開(kāi)進(jìn)去，權力需要有制度和法律的約束。
　　莊道鶴研究員說(shuō)，近年來(lái)，山東、廣東、湖北、甘肅等地，也曾推出過(guò)“空間資源”收費類(lèi)似的舉措，因缺乏法律依據和難以落實(shí)操作，大都宣布暫�；蚴栈匚募�。如甘肅省法制辦就叫停了蘭州市的戶(hù)外廣告位有償收費。莊道鶴說(shuō)，現浙江省三廳局對121號文件遮遮掩掩，還留下一條尾巴，不從根子上解決問(wèn)題，各地的訴訟糾紛恐怕仍難以平息。