土地流轉加速是當前農村出現的一個(gè)重要動(dòng)向，這既反映了農村生產(chǎn)力重新調整的客觀(guān)屬性，也折射了農村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調查情況看，土地流轉主體增多、范圍擴大、速度加快，土地用途出現“非糧化”趨勢。
　　對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動(dòng)，有關(guān)專(zhuān)家認為，目前農戶(hù)對農戶(hù)流轉的土地基本還是用來(lái)種糧食，但農戶(hù)對協(xié)會(huì )、農戶(hù)對企業(yè)、農戶(hù)對種養殖大戶(hù)的流轉，多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會(huì )加快。目前對糧食安全尚未構成實(shí)質(zhì)性影響，但這個(gè)苗頭要給予重視。

農民流轉意愿增強

　　“一年一變樣，三年肯定大變樣”。不少基層干部這樣描述農村土地流轉的發(fā)展趨勢。記者在蘇皖農村調研，切實(shí)感受到了土地流轉的速度。從江蘇連云港、泰州、蘇州、無(wú)錫及安徽阜陽(yáng)、穎上等市縣的統計數字中就可窺一斑：連云港東�？h是江蘇第二產(chǎn)糧大縣，全縣耕地面積169萬(wàn)畝，目前公開(kāi)流轉的土地5.5萬(wàn)畝，農民私下流轉10萬(wàn)畝，總計15.5萬(wàn)畝，占比為9%；泰州各縣區的土地流轉平均比例為8%，兩年前是4%；至2007年底，無(wú)錫市農用土地流轉面積達59.08萬(wàn)畝，占耕地總面積的35.6%；安徽阜陽(yáng)市土地流轉面積61.1萬(wàn)畝，占耕地面積的7.1%；穎上縣共流轉土地11.2萬(wàn)畝，占耕地總面積的8.1%。
　　總體上看，傳統農區的土地流轉比例低一些，而工業(yè)化較快的沿海地區，土地流轉比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴大規模高效農業(yè)的比例，出臺一些政策鼓勵土地流轉，農民則在比較利益的驅使下流轉意愿增強。記者隨機走訪(fǎng)了15戶(hù)農民，七戶(hù)已經(jīng)進(jìn)行了土地流轉，每畝收益500元到700元不等。
　　江蘇省第一產(chǎn)糧大市興化市的周莊鎮62歲農民呂官玉算了一筆賬：家里共有10畝地，其中5畝地流轉給了興化市禽業(yè)有限公司，每畝流轉費500元，年收益2500元；另5畝地種一季水稻，每畝效益400元，共計2000元；自己在企業(yè)打工每月1200元，年底還有500元獎金，計1.49萬(wàn)元。呂官玉說(shuō)，他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬(wàn)元，如全種水稻，一年收入只有4000元。

土地流轉有五種類(lèi)型

　　土地流轉進(jìn)程中，政府包括村級組織、農戶(hù)、種養殖大戶(hù)、龍頭企業(yè)都在扮演著(zhù)各自的推動(dòng)角色。政府的導向很管用，張家港市2006年出臺了“土地流出農戶(hù)每年每畝財政補貼300元”的政策，大大刺激了農戶(hù)土地流轉的熱情，土地流轉比例一年提高了8個(gè)百分點(diǎn)。安徽省一些地方也出臺優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策，推動(dòng)土地流轉規模擴大。
　　接收土地流轉的主體也發(fā)生了變化。無(wú)錫市農辦副主任周士良說(shuō)，農村土地流轉已轉變?yōu)槎喾絽⑴c，以無(wú)錫為例，土地流轉給種養大戶(hù)的有21.3萬(wàn)畝，占36.1%；其次是流轉給鎮村的有20.8萬(wàn)畝，占35.3%；農戶(hù)之間流轉的有10.3萬(wàn)畝，占17.6%；流轉給企業(yè)的有6.5萬(wàn)畝，占11%。
　　從蘇皖兩省土地流轉的總體情況看，有五種流轉類(lèi)型：一是“農戶(hù)+農戶(hù)”，有些農戶(hù)因外出務(wù)工或者從事二三產(chǎn)業(yè)，將部分或全部土地轉包或租賃給其他農戶(hù)，或交給親朋代耕，無(wú)償或收取一定費用，這種現象比較普遍；二是“農戶(hù)+種養殖大戶(hù)”，農戶(hù)把土地租給種養殖大戶(hù)，收取固定租金；三是“農戶(hù)+龍頭企業(yè)”，龍頭企業(yè)為發(fā)展基地，需租用農民成片土地，由企業(yè)付租金；四是“農戶(hù)+村委會(huì )”，農戶(hù)自愿把土地交給村里統一耕作，或自愿委托村委會(huì )把土地租賃出去；五是“農村能人+專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )(合作社)+農戶(hù)”，能人大戶(hù)牽頭組建專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )或合作社后，租用農戶(hù)土地，實(shí)行產(chǎn)供銷(xiāo)一體化管理。

農民收益需留“活口子”

　　土地經(jīng)營(yíng)權是農民獲得利益的一個(gè)重要渠道，在傳統農業(yè)地區甚至是惟一手段。但在新一輪土地流轉中，農民的收益權出現了“低位固化”現象，即用流轉合同把每畝收益固定在一個(gè)較低的水平上，有的合同長(cháng)達20年。
　　綜合江蘇、安徽多個(gè)接受采訪(fǎng)的地區看，目前土地流轉的每畝費用大致在350元至900元之間，少數地區突破了1000元。土地的用途不一樣，流轉費有差異。記者在位于錫山區的無(wú)錫現代農業(yè)博覽園看到，這里有10個(gè)現代農業(yè)園，由于每個(gè)園的用途不一樣，流轉費也有較大差距。在水稻園區，8000畝水稻田流轉給了8個(gè)大戶(hù)，土地流轉費用是每畝350元，其他經(jīng)濟作物園，土地流轉費是每畝800元，其中高科技花卉園的土地流轉費是每畝900元。
　　“現在土地流轉費不是談判談出來(lái)的，基本上是比照種糧的效益來(lái)定的。用這種辦法，農民基本說(shuō)不上話(huà)，只能單向接受�！币恍┤耸恐毖圆恢M地說(shuō)。記者采訪(fǎng)發(fā)現，現在土地流轉年限短則一年，多則五六年，少數十年以上；利益分配模式基本采用保底流轉費的做法，部分采用“保底流轉費+分紅”的模式，零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價(jià)”“競價(jià)”環(huán)節，農民處在了土地流轉收益的末梢，與流轉公司、種養殖大戶(hù)之間未能建立起合理的利益分配機制，出現了“農戶(hù)得利過(guò)小、流轉公司(大戶(hù))得利過(guò)大”的利益格局。
　　原江蘇省委農工部部長(cháng)、資深“三農”問(wèn)題專(zhuān)家吳镕說(shuō)，目前的流轉利益分配模式，農民是默認的。但隨著(zhù)土地要素、糧食產(chǎn)品等價(jià)格上漲，農民的意識會(huì )覺(jué)醒，到那時(shí)可能出現新的利益紛爭，所以土地流轉機制上，要留給農民分享利益增長(cháng)的“活口子”。

“陽(yáng)光流轉”正破題

　　一段時(shí)期以來(lái)，土地流轉大多局限在農戶(hù)與農戶(hù)之間，流轉與被流轉間通常是口頭約定，缺少規范，而且土地流轉往往沒(méi)有備案，一旦發(fā)生糾紛，調處困難。針對這一情況，一些地方政府著(zhù)手探索建立規范的土地流轉程序。
　　江蘇省東�？h2008年初在21個(gè)鄉鎮全部建立土地流轉服務(wù)中心，中心的主要職能是負責全鄉鎮的土地流轉信息搜集與發(fā)布，提供交易場(chǎng)所和規范的合同文本，指導流轉過(guò)程。東�？h副縣長(cháng)王夫玉說(shuō)，服務(wù)中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉的勢頭，新增農業(yè)項目的流轉雙方基本都愿意到服務(wù)中心進(jìn)行規范交易。東�？h已有4個(gè)鄉鎮的土地服務(wù)中心完成流轉土地3000畝以上，駝峰鄉已流轉了8160畝。鄉長(cháng)樊平說(shuō)，土地流轉服務(wù)中心讓土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉成為有形市場(chǎng)，農民的流轉權益得到較好保障。
　　土地股份合作社是沿海等發(fā)達地區在土地流轉中出現的又一個(gè)新現象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市，土地股份合作社發(fā)展較快，張家港市已成立了39個(gè)土地股份合作社，昆山市幾乎每個(gè)行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉農戶(hù)對外談判的一個(gè)主體，按照社員代表大會(huì )的授權決定土地流轉相關(guān)事宜。
　　一些專(zhuān)業(yè)人士認為，由于中介組織嚴重缺失，土地流轉初期的規范建設需要政府來(lái)引導，無(wú)論是成立服務(wù)中心還是成立土地股份合作社，沒(méi)有政府的推動(dòng)是很難操作起來(lái)的。但土地流轉市場(chǎng)化交易是方向，政府包括行政村組織不能由引導變成領(lǐng)導，否則就形成了干預，最終會(huì )把土地流轉的風(fēng)險轉移到政府頭上來(lái)。

農民盼望“交易平臺”

　　農民日益增多的流轉需求因信息不暢而得不到滿(mǎn)足，這是當前土地流轉中的一個(gè)突出問(wèn)題。家住安徽省六安市幸福村的村民汪道紅家里有6畝地，由于孩子都在外打工，老兩口一直想把地流轉給別人種，但苦于沒(méi)有這方面的信息和服務(wù)機構。老汪告訴記者，明年無(wú)論如何自己不種了，看看鄰居誰(shuí)愿意種就給誰(shuí)，象征性要點(diǎn)口糧就罷了。老汪的困惑帶有普遍性，目前多數地方農村都沒(méi)有建立土地流轉信息平臺，誰(shuí)要流轉，誰(shuí)來(lái)流轉，信息對不上茬�，F在通常的操作辦法是，有土地需求的企業(yè)或大戶(hù)先找到鎮村，通過(guò)鎮村再去組織土地流轉。而一般情況下，究竟有多少農戶(hù)愿意流轉土地，底數不清，外界也沒(méi)有渠道可以獲悉。
　　針對土地流轉發(fā)展速度快的實(shí)際，有關(guān)人士建議三項工作需啟動(dòng)：一是把土地流轉納入法制化軌道，江蘇等少數省份已經(jīng)出臺了省級土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉辦法，但全國性的法規文件還沒(méi)有，建議在國家層面制定出臺土地流轉的配套法規，以此來(lái)約束土地流轉用途、土地流轉程序、土地流轉風(fēng)險、土地流轉規模；二是大力發(fā)展土地流轉中介服務(wù)機構，為土地流轉提供合同服務(wù)、法律服務(wù)、競價(jià)服務(wù)、糾紛仲裁服務(wù)、風(fēng)險保障服務(wù)，保障農民利益不受損害，確保土地流轉朝健康方向發(fā)展；三是逐步建立區域性甚至全國性的土地流轉信息交易平臺，當前至少要以縣為單位建立縣、鄉、村三級土地流轉信息采集系統，準確掌握基層土地流轉的新態(tài)勢和新情況。另外，在信息采集的基礎上，要在縣鄉兩級建立土地流轉公共服務(wù)平臺，把土地流轉需要的各種服務(wù)要素引入到平臺上，引導土地流轉雙方運用市場(chǎng)化的手段完成土地經(jīng)營(yíng)權交易，確保雙方利益有一個(gè)合理的平衡點(diǎn)。在適當的時(shí)候，省級乃至全國土地流轉交易平臺也要順勢而建。

“非糧化”勢頭不減

　　一些地方在土地流轉中難以守住糧食種植這一底線(xiàn)。一些本來(lái)種糧食的土地被流轉為搞養殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)、休閑農業(yè)等。土地流轉中的“非糧化”勢頭不減。
　　記者在江蘇東�？h駝峰鄉土地流轉服務(wù)中心拿到一份“駝峰鄉2008年農業(yè)項目計劃建設情況”一覽表，表中所列的項目分別是：南京金榜集團休閑觀(guān)光農業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流轉土地8832畝(全鄉耕地8萬(wàn)畝)，5個(gè)項目流轉耕地就超過(guò)了全鄉的10%以上。從項目?jì)热萆喜浑y看出，雖然土地用途仍然屬于“農業(yè)范疇”，但種經(jīng)濟作物顯然成為首選。安徽省阜陽(yáng)市農辦的調查顯示，土地流轉后每畝平均產(chǎn)值在3000元至4000元之間，是分散經(jīng)營(yíng)的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營(yíng)、速林木種植、水產(chǎn)養殖等，種水稻、小麥難以產(chǎn)生這么高的效益。
　　在江蘇省贛榆縣墩尚鎮銀河村，泥鰍養殖協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)喬宗禮說(shuō)，現在養泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個(gè)村的農民都愿意把土地流轉過(guò)來(lái)養泥鰍，他們除了拿固定的流轉費外，還在企業(yè)打工掙工資，也有些農戶(hù)自己從種水稻改成了養泥鰍，由協(xié)會(huì )負責收購和銷(xiāo)售。當記者問(wèn)“都養泥鰍糧食生產(chǎn)怎么保障”時(shí)，站一旁的鎮黨委書(shū)記夏新宇接過(guò)話(huà)茬說(shuō)，全鎮9800個(gè)農戶(hù)，有6000戶(hù)被協(xié)會(huì )組織起來(lái)養泥鰍，流轉土地2.1萬(wàn)畝(全鎮耕地3.4萬(wàn)畝，流轉土地中含部分水面)，產(chǎn)值12億元，農民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5470元，占比為68.6%；種糧收益只占總收入的4.5%�！氨容^效益就是導向，對一個(gè)鄉鎮而言，不可能干預農民應該種什么，不種什么�！毕男掠钫f(shuō)。
　　對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動(dòng)，江蘇省政協(xié)秘書(shū)長(cháng)、原農林廳廳長(cháng)劉立仁認為，目前農戶(hù)對農戶(hù)流轉的土地基本還是用來(lái)種糧食，但農戶(hù)對協(xié)會(huì )、農戶(hù)對企業(yè)、農戶(hù)對種養殖大戶(hù)的流轉，多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會(huì )加快。目前對糧食安全尚未構成實(shí)質(zhì)性影響，但這個(gè)苗頭要給予重視。關(guān)鍵是如何處理高效農業(yè)與糧食種植的關(guān)系，如何掌握流轉的“度”，核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養殖效益剪刀差問(wèn)題。