重慶市人大財經(jīng)委員會(huì )副主任委員羅先成說(shuō)，30年來(lái)，為改革開(kāi)放敢干敢闖的人中有不少承擔了責任，為改革開(kāi)放付出了成本，過(guò)去很多人只看到為改革付出的物質(zhì)成本，而往往忽視了一些人為改革付出的個(gè)人命運成本。重慶建立容錯機制就是為了保證開(kāi)放創(chuàng )新的“領(lǐng)頭羊”不致成為“替罪羊”，寬容失敗正是鼓勵大膽改革創(chuàng )新，激勵官員“大膽地闖，大膽地試”。

重慶嘉華大橋立交橋。新華社記者 周衡義 攝

　　2009年新年伊始，深處內陸的重慶站在了輿論的“風(fēng)口浪尖”上。
　　這次，是緣于重慶為促進(jìn)內陸開(kāi)放、創(chuàng )建容錯機制的立法嘗試。
　　重慶市人大常委會(huì )審議通過(guò)的《重慶市促進(jìn)開(kāi)放條例》1月1日正式施行，使擴大開(kāi)放、深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展成為法定義務(wù)。
　　引發(fā)爭議的是，開(kāi)放條例中的容錯機制明確規定：開(kāi)放工作發(fā)生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，但符合以下三個(gè)條件的可以減輕或者免除有關(guān)人員的責任：工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規定；個(gè)人和所在單位沒(méi)有牟取私利；未與其他單位或者個(gè)人惡意串通，損害公共利益。
　　一些質(zhì)疑者認為，容錯機制會(huì )造成拍腦袋決策和資源浪費，不值得提倡。對此，重慶立法者回應說(shuō)，政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍之內，容錯機制是為保障“創(chuàng )新者無(wú)罪”，其意義不在條文本身，更在于堅定開(kāi)放者改革決心。

深入改革發(fā)展中 遇到“難言之隱”

　　一般而言，改革有三種基本方式：第一種是先立法后改革；第二種是一邊立法一邊改革，二者同步進(jìn)行；第三種是先改革后立法。我國許多地方的改革一般都采用第三種方式。
　　“促進(jìn)開(kāi)放要納入法制化的軌道，促進(jìn)開(kāi)放要立法先行�！睘楦纳崎_(kāi)放環(huán)境、健全開(kāi)放保障機制，充分調動(dòng)各方面開(kāi)放的主動(dòng)性、積極性，讓投資者在重慶放心投資，開(kāi)放型經(jīng)濟尚不發(fā)達的重慶率先在全國開(kāi)展了促進(jìn)開(kāi)放的地方立法。
　　在結合我國改革開(kāi)放30年歷史經(jīng)驗和把握當前時(shí)代特征基礎上，重慶把進(jìn)一步擴大開(kāi)放作為突破地處內陸、城鄉二元結構突出等因素限制，實(shí)現經(jīng)濟又好又快發(fā)展的基本途徑和主要動(dòng)力，并確定了以開(kāi)放促改革、以改革促發(fā)展的城市發(fā)展路徑。為給重慶擴大開(kāi)放、建設內陸開(kāi)放型經(jīng)濟提供良好的法治環(huán)境，重慶市人大常委會(huì )2008年3月啟動(dòng)了促進(jìn)開(kāi)放的地方立法工作。
　　重慶市人大財經(jīng)委員會(huì )副主任委員羅先成見(jiàn)證了此條例出臺的全過(guò)程。他告訴記者，容錯機制是重慶借鑒了深圳、西安立法探索成果。我國改革前沿深圳在2006年出臺的《深圳經(jīng)濟特區改革創(chuàng )新促進(jìn)條例》，明確規定了三種改革創(chuàng )新工作未達到預期效果的免責條款。
　　實(shí)際上，在立法建立容錯機制的背后，是重慶深入改革發(fā)展中遇到的“難言之隱”。羅先成說(shuō)，重慶和成都成為全國統籌城鄉發(fā)展綜合配套改革實(shí)驗區后，重慶一系列改革探索中面臨的嚴峻問(wèn)題在于，很多改革一旦施行會(huì )與現行國家法律法規有碰撞，一些基層干部認為改革難度大，產(chǎn)生了畏難情緒，不敢去闖去試；一些開(kāi)始探索改革的基層干部又在中央有關(guān)部門(mén)嚴格執行法律法規的執法檢查中受到批評，改革的積極性受到影響。
　　羅先成告訴記者，重慶制定開(kāi)放條例時(shí)正值我國改革開(kāi)放30周年之際，回顧30年歷程，不少都經(jīng)歷過(guò)制度碰撞的過(guò)程，都是新制度對舊制度變革，而如今進(jìn)一步改革開(kāi)放面對的國際國內形勢更加復雜、社會(huì )轉型期的矛盾更加突出，改革開(kāi)放的風(fēng)險性、困難性、復雜性加劇。要開(kāi)放就必然涉及改革創(chuàng )新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯，重慶開(kāi)放立法特別設置容錯機制就是為免除創(chuàng )新者的后顧之憂(yōu)，保護開(kāi)放工作的積極性，鼓勵大膽探索。

寬容失敗鼓勵大膽改革

　　2008年9月23日，在條例草案提交初審時(shí)，重慶市人大財經(jīng)委員會(huì )主任委員王國富向大會(huì )作如此說(shuō)明：進(jìn)一步擴大開(kāi)放必然要求改革創(chuàng )新，不斷完善經(jīng)濟體制和行政管理體制，建立與國際慣例相協(xié)調、符合重慶開(kāi)放實(shí)際的運行機制。為此，為鼓勵和保障在開(kāi)放工作中大膽探索、用于創(chuàng )新，條例專(zhuān)門(mén)制定了開(kāi)放工作創(chuàng )新的保障機制，其中就包括容錯機制。
　　此外，重慶此次立法還對鼓勵政府“先行先試”范圍作出特別規定，在堅持國家法制統一原則的前提下，重慶市人民政府可以就行政管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監管、土地流轉、財政金融和社會(huì )管理等事項進(jìn)行改革實(shí)驗。對于在開(kāi)放工作中屬于法律、法規和國家政策未規定的事項，市、區縣(自治縣)人民政府可以在職權范圍內作出規定。北部新區管委會(huì )依法履行職責，集合使用國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區等各類(lèi)優(yōu)惠政策，在土地、金融、財稅、經(jīng)濟管理等促進(jìn)開(kāi)放方面先行先試。
　　羅先成表示，重慶制定《重慶市促進(jìn)開(kāi)放條例》是向全社會(huì )傳遞出的一種積極信號，向世人、重慶各級干部昭示重慶改革開(kāi)放的堅定決心。設置容錯機制更多的是鼓勵和保障在開(kāi)放工作中大膽探索、勇于創(chuàng )新。而深圳改革創(chuàng )新促進(jìn)條例出臺至今，免責條例還沒(méi)有實(shí)施一次，可見(jiàn)容錯機制的意義不在條文本身，而是堅定改革開(kāi)放的決心。
　　重慶市政府副秘書(shū)長(cháng)艾揚在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，容錯機制“從條例公開(kāi)征求意見(jiàn)階段起，就備受關(guān)注，也引起一些爭議�！钡�是，在他看來(lái)，“促進(jìn)開(kāi)放條例既是法規，也是對政府工作的規范。建立容錯機制鼓勵了政府的開(kāi)放性，雖然有爭議，但也不會(huì )存在為誰(shuí)‘開(kāi)綠燈’的問(wèn)題。為了保證條例實(shí)施好，市政府還將盡快出臺相應的條例實(shí)施辦法�！�

正面回應爭議

　　在重慶市人大常委會(huì )會(huì )議幾次審議和向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，容錯機制就備受關(guān)注，也引起一些爭議。面對質(zhì)疑，羅先成在接受記者采訪(fǎng)中一一作答。
　　質(zhì)疑一：目前，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”政府決策失誤造成的損失巨大，據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失在4000億至5000億元之間。重慶建立容錯機制會(huì )造成拍腦袋決策和資源浪費，不值得提倡。
　　羅先成回答說(shuō)：在立法過(guò)程中，重慶充分考慮了這一情況，對在開(kāi)放工作中出現的決策失誤責任適用“容錯”時(shí)，就充分吸納了民意，相關(guān)條款對“容錯”范圍作了明確限制，為預防腐敗設立了“防火墻”。如政府對開(kāi)放工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規定，雖開(kāi)放工作發(fā)生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，可以減輕或者免除有關(guān)人員的責任。而政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍之內。
　　此外，為了規范政府決策行為、強化決策責任、減少決策失誤、保證決策質(zhì)量，重慶市政府在2005年已制定《重慶市政府重大決策程序規定》，從源頭上防止“決策時(shí)拍腦袋、執行時(shí)拍胸脯、失誤時(shí)拍屁股”的“三拍”現象。這是我國第一個(gè)規范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長(cháng)的決策行為，決策失誤依照該規定將問(wèn)責行政首長(cháng)。
　　質(zhì)疑二：在中央4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟方案背景下，各地政府“跑部前進(jìn)”爭搶項目，如住房和城鄉建設部五天內便收到500多宗各地提交興建污水處理廠(chǎng)的立項申請，實(shí)屬罕見(jiàn)。有專(zhuān)家指出，目前內地已建好的1400座污水處理廠(chǎng)中，有一半在“曬太陽(yáng)”。此時(shí)，重慶建立容錯機制會(huì )讓有些干部借開(kāi)放之名行“瞎折騰”之實(shí)。
　　羅先成表示，目前一些地方政府部門(mén)和官員無(wú)所作為，“干的不如看的”、“一慢二看三通過(guò)”，死氣沉沉、活力不夠的情況，才是深化改革開(kāi)放的主要影響因素之一。重慶立法設置容錯機制主要目的就在于推動(dòng)基層干部克服畏難情緒，大膽去闖去試。
　　質(zhì)疑三：容錯機制應是行政問(wèn)責制的補充機制，在全國尚未建立完善的行政問(wèn)責制背景下，重慶建容錯機制不合時(shí)宜。
　　羅先成表示，重慶2004年在全國率先建立行政首長(cháng)問(wèn)責制，先后啟動(dòng)50次、98名官員受到問(wèn)責，在解決官員“惰政”“怠政”上取得很好效果。而去年以襄汾潰壩事故和三鹿問(wèn)題奶粉事件為標志，我國“問(wèn)責風(fēng)暴”顯現出鮮明的特色，問(wèn)責范圍之廣、問(wèn)責級別之高為近年來(lái)所罕見(jiàn)。我國行政問(wèn)責的制度建設也走上新高度。重慶的容錯機制是與行政問(wèn)責制、重大決策程序規范等一系列制度配合實(shí)施的。
　　羅先成還表示，社會(huì )上對容錯機制的爭議，他們也會(huì )全面客觀(guān)地對待，今后會(huì )更加審慎執行容錯機制。

立法亮點(diǎn)：開(kāi)放型管理體制改善政務(wù)環(huán)境

　　近年來(lái)，重慶的政務(wù)環(huán)境有了較大改善，但與全國先進(jìn)地區相比，仍存在較大差距。為此，《重慶市促進(jìn)開(kāi)放條例》從加強開(kāi)放制度建設、減少人際關(guān)系出發(fā)，對改善政務(wù)環(huán)境作了四大規定：
　　一是要求政府及其部門(mén)在信息、公用事業(yè)以及協(xié)調企業(yè)投資訴求等方面加強服務(wù)。如條例規定，對投資者關(guān)于投資及其有關(guān)事項的訴求，由確定的部門(mén)或機構進(jìn)行協(xié)調，并在十個(gè)工作日內給予答復；部門(mén)或機構無(wú)法協(xié)調的，提請本級政府協(xié)調，并在十個(gè)工作日內答復。政府及其有關(guān)部門(mén)未兌現承諾的，要依法承擔責任。
　　二是規范政府招商行為、加強誠信政府建設。如條例規定，招商引資中的政府承諾等重大事項，可以書(shū)面形式約定，政府及其有關(guān)部門(mén)未兌現的要依法承擔責任。
　　三是把監督政府服務(wù)態(tài)度上升到地方性法規層面，對政府部門(mén)服務(wù)方面作出很多細節上的規定。
　　羅先成舉例說(shuō)，如到政府某部門(mén)辦證，第一次去被告知缺某個(gè)材料，第二次去又被告知還差其他材料……在以前，企業(yè)或市民遇到這種情況頂多就是投訴，而工作人員最多就是因態(tài)度不好而受批評了事。這部條例實(shí)施后，再出現上述情況，政府部門(mén)工作人員就是違法了，將被追究法律責任。
　　四是進(jìn)一步規范行政許可、行政收費和行政執法等行政管理的主要環(huán)節，積極落實(shí)政務(wù)公開(kāi)、公平、公正的原則。如在行政執法方面，對法律、法規和規章規定的行政處罰自由裁量權進(jìn)行細化，并公布實(shí)施，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權。對違法情節輕微、沒(méi)有造成危害后果的當事人，應當以教育為主，不予行政處罰，并幫助當事人規范行為。
　　對此，羅先成解釋說(shuō)，目前，行政處罰自由裁量權缺少規范，導致行政處罰隨意性較大，不公平現象時(shí)有發(fā)生。如現在某人違反了某個(gè)交通法規，按規定要被處以3000元至2萬(wàn)元罰款，而這個(gè)處罰空間彈性很大，具體罰多少，由執法人員自行掌握決定。條例則要求，3000元至2萬(wàn)元之間的罰款應根據具體情況細分成很多等級并公布，在罰款時(shí)嚴格打表，不再由執法人員單方面掌握處罰額度，而要“打開(kāi)天窗說(shuō)亮話(huà)”，該罰多少，要讓被罰款人一對照就明白了。