2008年1月31日，中國郵政儲蓄銀行江油市支行工作人員(左)給市民任輝發(fā)放7萬(wàn)元的小額貸款。當日，中國郵政儲蓄銀行四川省分行正式啟動(dòng)小額貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)。這是繼郵政儲蓄存單質(zhì)押貸款之后，中國郵政儲蓄為廣大小企業(yè)主和農戶(hù)開(kāi)辟的一個(gè)新的貸款渠道，2008年在四川全省推廣。新華社記者  葉建平  攝

    以小企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和農戶(hù)為主體的草根經(jīng)濟融資難是我國經(jīng)濟發(fā)展的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，始終沒(méi)有得到根本解決。其主要原因是我國現行金融體系結構失衡，難以適應千千萬(wàn)萬(wàn)小企業(yè)、微企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和農戶(hù)這類(lèi)“草根經(jīng)濟體”的融資需求。必須建設發(fā)展與之相適應的“草根金融體系”，促進(jìn)草根經(jīng)濟發(fā)展和城鄉就業(yè)。

    “融資難”主要是草根經(jīng)濟體融資難

    我國生產(chǎn)主體眾多，層次分明。目前，全國共有970萬(wàn)戶(hù)企業(yè)，2900萬(wàn)個(gè)體工商戶(hù)和2億生產(chǎn)性農戶(hù)。按《中小企業(yè)標準暫行規定》劃分，970萬(wàn)戶(hù)企業(yè)中，大型企業(yè)數千戶(hù)，中型企業(yè)數萬(wàn)戶(hù)，其余均為小型企業(yè)。不同層次生產(chǎn)主體的融資特征差異顯著(zhù)，融資狀況極不均衡。
    目前，我國大型企業(yè)融資供過(guò)于求，中型企業(yè)融資供不應求，而由數百萬(wàn)小型企業(yè)、數百萬(wàn)微型企業(yè)、數千萬(wàn)個(gè)體工商戶(hù)和數億農戶(hù)構成的“草根經(jīng)濟體”融資嚴重不足。草根經(jīng)濟體廣泛存在于區縣、街鎮、社區、鄉村，具有投資少、機制活、見(jiàn)效快、代謝能力強等特點(diǎn)。他們是社會(huì )經(jīng)濟中最具活力的部分，數量約占全部生產(chǎn)主體的99%左右，創(chuàng )造了60%以上的GDP和80%以上的就業(yè)崗位，卻得不到相應的融資服務(wù)。說(shuō)融資難，主要是“草根經(jīng)濟體融資難”。
    現行以大銀行為主體，以服務(wù)大型企業(yè)為目標，基于正規財務(wù)報表和充分抵質(zhì)押物運作的金融體系，難以適應草根經(jīng)濟體的特點(diǎn)和草根經(jīng)濟的發(fā)展需求。
    長(cháng)期以來(lái)，我國缺少適用于小、微型經(jīng)濟體的分類(lèi)和統計辦法，也障礙了人們的認識，延遲了問(wèn)題的解決。

    國內外均有草根金融的成功實(shí)踐

    草根經(jīng)濟體數量多、規模小、分布散，其融資需求筆數多、額度小、期限短、需求急，且普遍缺少抵質(zhì)押物和規范財務(wù)報表。與之相適應的草根金融體系，必須根植于民間、服務(wù)于民間，其機構貼近草根，監管滲入基層，產(chǎn)品不苛求抵質(zhì)押和財務(wù)報表，而注重信用與現金流，市場(chǎng)化運作，操作簡(jiǎn)便，并能實(shí)現商業(yè)可持續。
    目前，國際上有四種較成熟的草根金融模式：
    一是農戶(hù)(及小商戶(hù))小組聯(lián)保模式，適用于農村地區，以孟加拉的鄉村銀行和印尼人民銀行為代表。該模式以小組為單位發(fā)放無(wú)抵押、短期的微貸款，小組成員共同選擇項目、共同監督項目實(shí)施和貸款用途、共同承擔還貸責任，并在小組基礎上成立關(guān)聯(lián)體中心，作為貸款交易和技術(shù)培訓的平臺。
    二是個(gè)體貸款模式，適用于城市和部分農村，以歐洲復興開(kāi)發(fā)銀行(ERBD)為代表。該模式強調信貸員對借款人經(jīng)營(yíng)狀況和家庭狀況的現場(chǎng)調查，通過(guò)獨特的信息搜集技術(shù)、現金流測評技術(shù)、貸款決策技術(shù)和嚴格的貸款責任制度，實(shí)現快速高效地發(fā)放無(wú)抵押信用貸款。
    三是打分卡模式，適用于發(fā)達地區，以美國富國銀行為代表。該模式基于良好的社會(huì )征信體系和社會(huì )信用記錄設計出的適用于微小企業(yè)、個(gè)人貸款信用評分模型，申貸業(yè)務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò )運作，多數微貸款決策由計算機自動(dòng)做出，少數由信貸員參照電腦判斷后復核做出。
    四是民間借貸模式，主要包括民間借款、民間集資、地下錢(qián)莊、合會(huì )等形式，是正規金融的有益補充。在某些國家和地區受到法律保護，比如香港和南非。
    國內也有較成功的草根金融案例：
    (1)中國扶貧基金會(huì )從1996年開(kāi)始采用小組聯(lián)保模式在農村貧困地區開(kāi)展小額扶貧貸款業(yè)務(wù)。目前已覆蓋11個(gè)省的26個(gè)貧困縣，累計向13萬(wàn)多農戶(hù)發(fā)放小額貸款近3億元，50多萬(wàn)貧困人口直接從中受益，大于1天的風(fēng)險貸款率僅為0.87%。
    (2)郵儲銀行引入印尼人民銀行“小商戶(hù)聯(lián)�！钡哪Ｊ�，開(kāi)展中小企業(yè)、微小企業(yè)和農戶(hù)貸款業(yè)務(wù)。2007年推出面向微小企業(yè)和農戶(hù)的小額貸款業(yè)務(wù)，2008年，又推出面向中小企業(yè)的個(gè)人商務(wù)貸款業(yè)務(wù)。
    (3)國家開(kāi)發(fā)銀行2005年引入歐洲復興開(kāi)發(fā)銀行的個(gè)人貸款模式，采取“資金+技術(shù)”和“批發(fā)+零售”的方式先后與包頭、臺州等12個(gè)地區的城市商業(yè)銀行和農村合作銀行合作開(kāi)展微貸款業(yè)務(wù)，累計發(fā)放微貸款6萬(wàn)筆，金額46億元，平均貸款額度為7.6萬(wàn)元，不良貸款率為0.2%。
    (4)人民銀行和銀監會(huì )推動(dòng)的各類(lèi)新型金融機構正積極探索草根金融實(shí)踐。自2005年人民銀行開(kāi)展小額貸款公司試點(diǎn)起，截至2008年末，全國共19個(gè)省(區市)籌建497家小額貸款公司，其中246家開(kāi)始運營(yíng)，貸款余額達85.7億元，累計發(fā)放174.1億元。銀監會(huì )2006年開(kāi)始村鎮銀行、資金互助社和貸款公司三類(lèi)新型農村金融機構的建設探索。
    (5)農村合作金融機構(包括農信社、農商行、農村合作銀行)多年來(lái)堅持在農村地區提供三農貸款。2009年3月末，其涉農貸款余額為2.7萬(wàn)億，占銀行業(yè)金融機構涉農貸款的35%，主要模式為“公司+擔保+農戶(hù)”；農戶(hù)貸款余額為1.5萬(wàn)億元，占銀行業(yè)金融機構農業(yè)貸款的88%，主要模式為“第三方信用保證+農戶(hù)”和“小組聯(lián)�！�。
    此外，以浙江溫州為代表的民間融資規模已達萬(wàn)億，它們廣泛存在于鄰里鄉間，以其貼近客戶(hù)、方便靈活的特點(diǎn)，在正規金融之外，為廣大草根經(jīng)濟體提供了資金支持。
    國際經(jīng)驗表明：國外已有成熟的草根金融技術(shù)、業(yè)務(wù)模式和組織機構。國內實(shí)踐說(shuō)明：草根金融市場(chǎng)空間巨大，前景廣闊。國內草根金融機構只要充分借鑒國際經(jīng)驗，合理設計產(chǎn)品，選擇合適的發(fā)展模式，就能較好控制風(fēng)險，實(shí)現商業(yè)可持續發(fā)展。

    建設草根金融體系的基本理念

    要解決中國草根經(jīng)濟融資難問(wèn)題，僅靠一些淺層的單項的措施是難以奏效的，必須從體系上構思、設計、規劃、建設一個(gè)機構眾多、規模較大、產(chǎn)品多樣、服務(wù)便利、運行高效、監管多層的新型“草根金融體系”。其基本理念可以概括為“三分兩化”：
    1、金融機構分大小。
    應按照“大銀行對大企業(yè)，中銀行對中企業(yè)，小銀行對小企業(yè)，微機構對微企業(yè)和個(gè)人”的思路，建立大、中、小、微不同層次的金融機構，為不同層面、不同規模、不同需求的客戶(hù)提供融資服務(wù)。國家層面的大銀行應主要服務(wù)于全國性的基礎產(chǎn)業(yè)、公共基礎設施、國際經(jīng)貿合作和大型企業(yè)；省市層面的股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行，主要服務(wù)于地區性基礎產(chǎn)業(yè)公共基礎設施服務(wù)和中型企業(yè)；而在區縣街鎮社區層面，應建立數量眾多的小型、微型金融機構，服務(wù)于小型、微型企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和農戶(hù)。
    2、金融產(chǎn)品分類(lèi)型。
    客戶(hù)在不同發(fā)展階段其信用類(lèi)型、財務(wù)報表、抵質(zhì)押品狀況各不相同，應依據其不同成長(cháng)階段的需求及自身特點(diǎn)來(lái)設計金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)流程。要擴大抵質(zhì)押擔保方式，普及無(wú)抵押、無(wú)擔保的信用融資產(chǎn)品，增加適合中小企業(yè)的基金、債券、股票等直接融資產(chǎn)品。
    3、金融監管分層次。
    我國疆域廣大，生產(chǎn)主體眾多，其規模、特征、活動(dòng)范圍差異明顯，政府行政管理的層次性很強。因此金融服務(wù)體系和相應的監管體系也應合理區分層次，劃分范圍，界定職責，分工合作。
    4、金融服務(wù)專(zhuān)業(yè)化。
    中、小、微型金融業(yè)務(wù)要堅持專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展方向，必須有獨立的機構和部門(mén)，專(zhuān)業(yè)的隊伍，獨特的業(yè)務(wù)流程和考核激勵機制。
    5、輔助支持社會(huì )化。
    包括資金支持、IT系統、基礎數據庫、專(zhuān)家咨詢(xún)、人員培訓、征信體系建設等要實(shí)現社會(huì )化，有專(zhuān)門(mén)機構和專(zhuān)業(yè)人員提供服務(wù)。

    中國草根金融體系的設計框架

    要解決中國草根經(jīng)濟融資難問(wèn)題，可以按建設草根金融體系的目標和理念，將新型“草根金融體系”的框架設計概括為“三大支柱，兩項支持”：

    (一)以數量眾多的草根金融機構為第一支柱

    根據“金融機構分大小”的理念，應建立數量眾多的草根金融機構，為草根經(jīng)濟體提供金融服務(wù)。應鼓勵大型國有和股份制銀行設立中小企業(yè)金融服務(wù)專(zhuān)營(yíng)機構；發(fā)展中型銀行，鼓勵其設立分支，跨區域經(jīng)營(yíng)小、微型金融業(yè)務(wù)；鼓勵農商行、農合行、農信社和郵儲銀行堅持草根服務(wù)方向；在農村地區大力發(fā)展小額貸款公司、村鎮銀行、貸款公司、資金互助社等新型農村金融機構，在城市地區發(fā)展社區銀行和小額貸款公司等小微型金融銀行。
    經(jīng)過(guò)多年努力，逐步實(shí)現國家與省級層面有數十家大型金融機構，市級層面有數百家中型金融機構，區縣級有數千家小型機構，而街道、社區、鄉鎮有比較普及的、以“只貸不存”類(lèi)型為主的上萬(wàn)家小、微型金融機構。
    新設的小型、微型金融機構應深深植根于基層，不追求“升級”，成為“永遠長(cháng)不高”的小銀行、小公司。具體操作上，應認真吸取上世紀80年代農村基金會(huì )發(fā)展失控，90年代地方亂辦中小金融機構，出現“三金”、“三亂”嚴重問(wèn)題，影響社會(huì )穩定的教訓。對新辦的各類(lèi)金融機構要重點(diǎn)把住“吸儲”關(guān)，嚴格審核資質(zhì)并納入監管，使之經(jīng)營(yíng)合法化規范化，實(shí)現風(fēng)險可控下的可持續發(fā)展。

    (二)以創(chuàng )新多樣的草根金融產(chǎn)品為第二支柱

    應根據“金融產(chǎn)品分類(lèi)型”理念，依照客戶(hù)成長(cháng)階段、信用特征、財務(wù)規范程度和抵質(zhì)押物狀況設計和發(fā)展多樣性的金融產(chǎn)品。首先，金融機構不應拘泥于正規財務(wù)報表來(lái)識別客戶(hù)，應積極發(fā)現和利用“三品三表”等非正規財務(wù)信息。其次，應研究拓寬抵質(zhì)押與擔保的種類(lèi)與范圍，如：存貨質(zhì)押、倉單質(zhì)押、應收賬款質(zhì)押、知識產(chǎn)權質(zhì)押、股權質(zhì)押等。再次，應大力推廣個(gè)人和微企業(yè)的聯(lián)保貸款和無(wú)抵押無(wú)擔保的小、微型信用貸款。
    應完善中小板，加快創(chuàng )業(yè)板市場(chǎng)建設，推廣中小企業(yè)短期融資券和集合債，擴大中小企業(yè)直接融資規模。

    (三)以專(zhuān)業(yè)配套的草根金融服務(wù)為第三支柱

    草根金融機構具有數量多、規模小、實(shí)力弱等特點(diǎn)，不能走“小而全”的道路，而應走“小而專(zhuān)”、“小而精”的道路，需要有專(zhuān)業(yè)的機構為其提供批發(fā)供資、輔助擔保、技術(shù)培訓、IT系統支持和征信等服務(wù)，主要包括：
    1、專(zhuān)業(yè)批發(fā)供資體系。
    可參照德國復興開(kāi)發(fā)銀行的模式，在國家層面設立專(zhuān)門(mén)的供應資金機構，為小、微型金融機構提供融資服務(wù)，特別是為“只貸不存”的小額貸款公司批發(fā)供應資金。專(zhuān)門(mén)供資機構的設立，在滿(mǎn)足“只貸不存”防范風(fēng)險的前提下，可以解決小微型機構的資金來(lái)源問(wèn)題，使其能實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)以獲取資本利潤。同時(shí)，該機構還可受政府委托，對接受批發(fā)供資的小微金融機構實(shí)行監管，這樣就能解決“服務(wù)草根，要有眾多小機構”與“機構眾多難以監管”的矛盾。
    2、擔保增信體系。
    可參考美國中小企業(yè)局的經(jīng)驗，建立國家層面的中小企業(yè)再擔保公司，為各地中小企業(yè)擔保公司提供再擔保。建立省級層面骨干性的中小企業(yè)擔保公司，成立全國性擔保協(xié)會(huì )，促進(jìn)行業(yè)管理。
    3、咨詢(xún)培訓體系。
    建議成立國家和地方層面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)公司和培訓基地，為草根金融業(yè)務(wù)發(fā)展提供人員保障。
    4、IT支持體系。
    可由地方金融監管部門(mén)或批發(fā)供資機構牽頭建設適用于草根金融的IT系統和規范標準的數據庫，低價(jià)甚至免費為數量眾多的小微型金融機構提供服務(wù)。
    5、企業(yè)和個(gè)人征信體系。
    補充工商、稅務(wù)、海關(guān)、司法等部門(mén)信息進(jìn)入企業(yè)和個(gè)人征信系統；加大對相關(guān)信息的分類(lèi)調查和統計工作。

    (四)以分權、靈活、差異的金融監管為第一支持

    應按照“監管分層、責任明確、權限下放、降低準入、控制風(fēng)險”的原則對草根金融進(jìn)行監管，同時(shí)完善相應的法律法規。
    監管分層：中央監管大型國有銀行和全國性商業(yè)銀行、地方監管中小型和區域性金融機構。責任明確：中央金融監管由“一行三會(huì )”負責，地方金融監管由地方政府金融辦、工商局或指定的其他機構負責。權限下放：中央政府制定中小金融監管法規；地方政府制定監管細則并組織實(shí)施，可委托批發(fā)供資機構代理執行部分中小金融監管職能。降低準入：放松縣域和農村地區金融準入門(mén)檻，鼓勵新設新型小微型金融機構，中型機構跨區域經(jīng)營(yíng)，鼓勵競爭�？刂骑L(fēng)險：應認真吸取上世紀80-90年代農村基金會(huì )發(fā)展失控、90年代地方亂辦中小金融機構出現“三金”、“三亂”嚴重問(wèn)題的教訓，對草根金融機構重點(diǎn)把住“吸儲”和“監管”兩關(guān)。
    此外，建議將現行的《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《鄉鎮企業(yè)法》修改合并為《小企業(yè)法》；修改《個(gè)體工商戶(hù)條例》；修改完善《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》；加快《放貸人條例》及相關(guān)有利于草根金融發(fā)展的法律法規的制定。

    (五)以細分、適度、優(yōu)惠的財稅金融政策為第二支持

    1、改進(jìn)完善草根經(jīng)濟和草根金融統計。
    首先，應規范實(shí)體經(jīng)濟統計口徑，將現行國家四部委發(fā)文中的“大、中、小”型企業(yè)標準與統計局常用的“規模上(下)、限額上(下)”的劃分銜接對應起來(lái)。其次，應細分實(shí)體經(jīng)濟統計口徑。按現行規定，中小企業(yè)占企業(yè)總數比重高達99%，統計上過(guò)于籠統，建議細分“中小企業(yè)”為“中企業(yè)”、“小企業(yè)”、“微企業(yè)”。再次，應以實(shí)體經(jīng)濟統計標準為基礎，規范和完善金融、稅收、工商等部門(mén)及工業(yè)、商業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)有關(guān)中小企業(yè)的統計工作。同時(shí)細分金融產(chǎn)品為中型貸款、小型貸款、微型貸款、農戶(hù)及個(gè)人經(jīng)營(yíng)貸款，并延伸到投資和保險市場(chǎng)。以此形成較完整的草根經(jīng)濟和草根金融統計制度。
    2、對草根金融機構和草根金融業(yè)務(wù)實(shí)行稅收優(yōu)惠。
    對于目前中小企業(yè)貸款和農村金融方面的優(yōu)惠政策，要繼續用好；同時(shí)審慎研究新的優(yōu)惠政策，按照先易后難、由小到大、由少到多的思路推廣�？梢詫υ趨^縣街鎮層次從事小微金融業(yè)務(wù)的機構減征營(yíng)業(yè)稅；對所有金融機構經(jīng)營(yíng)一定額度以下(5萬(wàn)或10萬(wàn))的農戶(hù)貸款業(yè)務(wù)減征營(yíng)業(yè)稅和所得稅，并給予稅前撥備優(yōu)惠政策；逐步對金融機構開(kāi)展的中小金融業(yè)務(wù)單獨核算，實(shí)行梯次性的稅收減免政策。
    3、建立草根金融的補貼和風(fēng)險補償機制，對小微型金融機構、擔保公司和中小企業(yè)進(jìn)行補貼。
    4、實(shí)行差異化的信貸政策，單獨確定并確保小微金融機構的信貸規模和大中機構的中小信貸規模；制定適應中小金融的資產(chǎn)質(zhì)量分類(lèi)辦法；適度放寬中小貸款的核銷(xiāo)政策。

    建議設立“中小企業(yè)和中小金融發(fā)展小組”

    創(chuàng )建發(fā)展中國草根金融體系是體制性和制度性的改革，也是戰略性和系統性的工作，需要加強領(lǐng)導、明確目標、統籌規劃、制定政策、落實(shí)措施、長(cháng)期推動(dòng)。
    建議成立由國務(wù)院領(lǐng)導為組長(cháng)，工信部、人民銀行、銀監會(huì )、財政部、統計局、工商總局等部門(mén)共同參與的“中小企業(yè)和中小金融發(fā)展領(lǐng)導小組”。完善相關(guān)法律法規體系，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)、財政和金融政策，改進(jìn)配套服務(wù)，促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和結構調整，為中小企業(yè)創(chuàng )造良好的發(fā)展環(huán)境，引導其走上良性發(fā)展道路。具體部門(mén)分工如下：
    工信部：制定中小企業(yè)發(fā)展政策、進(jìn)行日常信息采集和行業(yè)統計工作，完善《中小企業(yè)促進(jìn)法》等有關(guān)中小企業(yè)的法律法規，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)更新和產(chǎn)品升級，提升產(chǎn)品和企業(yè)競爭力，加強產(chǎn)業(yè)鏈分工和組織行業(yè)管理。
    人民銀行：加強中小企業(yè)的賬戶(hù)管理；完善結算支付服務(wù)；健全和完善人行征信系統；加強金融立法工作，修改《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》，盡快出臺《放貸人條例》；加強中小金融、民間金融的統計調查工作；加強對小額貸款公司等新型農村金融機構的研究；加強對中小金融機構的監管。
    銀監會(huì )：會(huì )同證監會(huì )、保監會(huì )，對草根金融的監管負總責，研究制定相關(guān)法律法規，并推動(dòng)實(shí)施。具體負責中小型金融機構及其基層網(wǎng)點(diǎn)的設立審批、運營(yíng)監管工作；加強對中小企業(yè)貸款、新型農村金融機構等領(lǐng)域的研究；建立健全中小金融統計和監管體系，制定差異化的統計指標和監管辦法；指導監督地方政府的金融監管部門(mén)的日常監管工作。
    財政部：建立扶持中小企業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項基金；安排支持中小企業(yè)技術(shù)改造的專(zhuān)項資金；完善中小企業(yè)擔保體系，建立中小企業(yè)再擔保體系；研究扶持中小企業(yè)和中小金融發(fā)展的財稅政策
    統計局：加強改進(jìn)中小企業(yè)、中小金融的統計檢測工作；細分中小企業(yè)統計口徑；為相關(guān)部門(mén)提供決策信息。
    工商局：完善支持中小企業(yè)發(fā)展的政策；改進(jìn)對中小企業(yè)的服務(wù)；為新型中小金融機構的設立發(fā)展提供便利條件；配合有關(guān)部門(mén)對中小企業(yè)和非銀行中小金融機構進(jìn)行監督。
    此外，地方政府應參照中央政府，建立以地方金融辦或工商局牽頭的地方的“中小企業(yè)和中小金融發(fā)展小組”。該小組在中央政府的引導、授權和監督下，為當地中小企業(yè)提供各項支持，并承擔當地小微型金融機構的綜合管理工作。

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    劉克崮，政協(xié)第十一屆全國委員會(huì )委員、經(jīng)濟委員會(huì )委員，國家開(kāi)發(fā)銀行顧問(wèn)。發(fā)表論文和研究報告近百篇，主編出版《城市交通問(wèn)題》、《稅利分流》、《中國稅收制度》、《轉軌時(shí)期財政貨幣政策的協(xié)調與配合》等著(zhù)作8部，出版個(gè)人理論專(zhuān)著(zhù)《中國經(jīng)濟發(fā)展中的財政貨幣政策》、個(gè)人文集《中國經(jīng)濟改革與發(fā)展的思考》，與賈康主編出版《中國財稅改革三十年——親歷與回顧》。兼任中國人民大學(xué)教授，東北財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導師，財政部財政科學(xué)研究所博士生導師，中國中小企業(yè)協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)，中國國際經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)委員會(huì )主任。