人物簡(jiǎn)介 　　馬曉河，1955年生，1983年畢業(yè)于中國人民大學(xué)，后在南京農業(yè)大學(xué)經(jīng)貿學(xué)院深造并獲得博士學(xué)位。先后在北京市計委、國家計委經(jīng)濟研究所、國家發(fā)展與改革委員會(huì )宏觀(guān)經(jīng)濟研究院工作，曾任研究室主任、副所長(cháng)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所所長(cháng)等職，現任國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院副院長(cháng)、研究員。中國人民大學(xué)兼職教授、博士生導師，中國農業(yè)經(jīng)濟學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)，陜西渭南市人民政府顧問(wèn)，山東泰安市人民政府顧問(wèn)。 　　主要著(zhù)作： 　　我國二元結構矛盾與工業(yè)化戰略選擇(1996)；21世紀中國糧食問(wèn)題(1999)；我國農村稅費政策研究(2002)；結構轉換與農業(yè)發(fā)展(2004-2)。 　　主要學(xué)術(shù)論文 　　當前經(jīng)濟發(fā)展中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題2002；走以大帶小的城市化道路2002；當前經(jīng)濟形勢分析與政策思考2002；解決“三農”問(wèn)題呼喚農村金融改革2003-10-28。

    中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長(cháng)安講壇第170期日前舉辦。50人論壇特邀專(zhuān)家、國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院副院長(cháng)馬曉河發(fā)表題為“改革需要頂層設計”的主題演講。他表示，中國過(guò)去30年的改革取得了巨大的成績(jì)，但是它具有明顯的階段性。它是漸進(jìn)式的改革，是從下到上先易后難的。當前，民眾要求參與政治的呼聲越來(lái)越高，可以從下往上改革的領(lǐng)域越來(lái)越少，需要從上往下改革的領(lǐng)域越來(lái)越多，對政治體制改革的要求越來(lái)越迫切。這種改革與過(guò)去的改革不同，需要有更新的改革路線(xiàn)圖。但是，這種改革必然會(huì )導致一些人損失利益，所以肯定會(huì )有阻力。這就需要有大智慧的人進(jìn)行頂層設計。

　　制度創(chuàng )新改變了中國

　　馬曉河說(shuō)，過(guò)去的30年，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。最根本的原因是進(jìn)行了改革開(kāi)放，沒(méi)有改革開(kāi)放就沒(méi)有中國的今天。改革開(kāi)放本身就是一種制度創(chuàng )新。改革開(kāi)放30年，中國有三大制度創(chuàng )新改變了中國。這三大制度創(chuàng )新是：產(chǎn)權制度改革、吏制改革、對外開(kāi)放。這三大制度的核心是解決了兩個(gè)群體的問(wèn)題：第一個(gè)解決了弱勢群體或者說(shuō)是窮人的吃飯問(wèn)題，第二是解決了精英的出路問(wèn)題。
　　第一，產(chǎn)權制度改革。中國的產(chǎn)權制度改革一開(kāi)始是在農村先開(kāi)始的，就是承包制。于是同樣的地、同樣的人，制度不一樣糧食產(chǎn)量就上來(lái)了，大家就有飯吃了。產(chǎn)權制度改革隨后又在城市推進(jìn)。1985年之后工廠(chǎng)也開(kāi)始實(shí)施承包制，工廠(chǎng)開(kāi)始發(fā)計件工資，隨后又搞股份制改造，企業(yè)產(chǎn)權制度改革，民營(yíng)化等等，使城市的許多民營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)發(fā)展起來(lái)，工人有工作，也就有飯吃。農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、工廠(chǎng)承包制的推進(jìn)，使得廣大的弱勢群體有飯吃、有業(yè)就、有學(xué)上，解決了基本生活問(wèn)題。
　　第二，吏制改革。人事制度改革在過(guò)去叫吏制改革。改革開(kāi)放以后吏制改革主要做了兩件事。一是恢復高考，讓千萬(wàn)知青通過(guò)公平考試走入國家的政體里去，改變自己的命運。這些大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入到各個(gè)崗位，給中國奠定了牢靠的人力資本基礎，保證了后來(lái)中國的繁榮發(fā)展。二是建立了干部輪替制度。政治局委員70歲下，國務(wù)院總理干兩屆下，市長(cháng)當到一定的時(shí)候換地方……這是一個(gè)很大的舉措。當官員有各種條件，大家都不想下來(lái)，可是這樣底下的人就上不去。輪替制度給了年輕人機會(huì )，保證了體制的生機。
　　第三，實(shí)行全面對外開(kāi)放，推行外向型發(fā)展戰略。通過(guò)對外開(kāi)放，中國引進(jìn)了資本、技術(shù)和管理，使得中國經(jīng)濟由過(guò)去完全封閉的狀態(tài)納入到世界體系里去，中國的觀(guān)念、政策制度、產(chǎn)業(yè)體系都改變了。再通過(guò)發(fā)展，使得中國從過(guò)去的外匯短缺、貿易赤字雙缺口變成了雙剩余。
　　通過(guò)以上三大舉措，解決了窮人和精英這兩個(gè)群體的問(wèn)題，讓這兩個(gè)群體各自都有事情干，社會(huì )就穩定了。中國改革30年，實(shí)際上就是解決這兩個(gè)群體的問(wèn)題，讓他們有正當渠道各司其職，使中國強大了起來(lái)。

　　過(guò)去30年漸進(jìn)式改革成果明顯

　　馬曉河說(shuō)，過(guò)去30年，中國進(jìn)行了三大制度、兩個(gè)群體的改革，有一個(gè)特點(diǎn)非常明顯，就是漸進(jìn)式。當年前蘇聯(lián)改革采用的是休克療法，一夜之間搞了資本主義，把股權分給職工、城鄉居民、老百姓。中國沒(méi)有這樣做，而是采取了一種漸進(jìn)式的改革，具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)。
　　這種漸進(jìn)式可以體現在四個(gè)方面。首先，它采取的路徑是從下到上先易后難。為什么這么改？因為當時(shí)的中國也有利益集團，從下改對上層建筑影響最小。先讓農民試點(diǎn)改革，成功了上面就下一個(gè)文件承認，這樣對上層建筑影響小，引起的社會(huì )震蕩也就小，成本低而且社會(huì )容易保持穩定。
　　其次，從改革的領(lǐng)域看，改革的順序是先經(jīng)濟后政治，經(jīng)濟領(lǐng)域內又是先生產(chǎn)后流通。我們看到，改革農村就是先從生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的，把地包給農民，然后才逐漸地實(shí)行雙軌制，賣(mài)足了平價(jià)糧給國家，議價(jià)糧由國家征收。隨著(zhù)后來(lái)糧食的增加，改革才從生產(chǎn)領(lǐng)域逐漸走向流通領(lǐng)域。經(jīng)濟與政治的順序則是先經(jīng)濟后社會(huì )政治領(lǐng)域。因為當時(shí)大家都窮，肚子餓著(zhù)要吃飯，所以改革先從經(jīng)濟領(lǐng)域抓起，吃飯第一。
　　再次，在改革進(jìn)程上，中國采取了先點(diǎn)后面的方法，先試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后再推廣。中國的對外開(kāi)放就是這樣，先是東部沿海地區，再逐步是沿江地區、沿邊地區和中西部地區。
　　最后，在利益分享結構上，中國采取的是增量改革的方法。先對增量部分進(jìn)行改革，然后用增量的改革成果帶動(dòng)存量改革。馬曉河說(shuō)，他曾經(jīng)在北京市石景山區的一個(gè)工廠(chǎng)實(shí)習，當時(shí)這個(gè)工廠(chǎng)拿出一部分的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和外國公司合資搞股份制，通過(guò)引進(jìn)國外的技術(shù)和管理經(jīng)驗，合資企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量提高了，工人的工資也隨之提高。結果這個(gè)廠(chǎng)沒(méi)改革的工人們就著(zhù)急了，也要求進(jìn)行改革。中國后來(lái)紛紛進(jìn)行的股份制改造、產(chǎn)權改造，也都采用的是這種辦法。
　　這種從下到上式的漸進(jìn)式改革方式，雖然在短期內不容易取得大范圍成功，效果也不是特別明顯，但是如果用30年的時(shí)間來(lái)看，它的社會(huì )震蕩小，試錯成本低，成果非常明顯。

　　中國需要新的改革路線(xiàn)圖

　　馬曉河提出，中國需要新的改革路線(xiàn)圖。為什么這么講呢？因為過(guò)去30年改革雖然確實(shí)取得了很大的成功，使得中國從窮國變成一個(gè)經(jīng)濟大國，經(jīng)濟總量即將超過(guò)日本成為世界第二，但是這種改革具有明顯的階段性和群體性。它是漸進(jìn)式的改革，是從下到上先易后難的改革。改革開(kāi)放初期，由于從基層率先發(fā)動(dòng)改革，工人、農民優(yōu)先獲益，所以他們支持改革。但是進(jìn)入到上世紀90年代以后，隨著(zhù)改革從生產(chǎn)領(lǐng)域轉到流通領(lǐng)域，從經(jīng)濟領(lǐng)域轉到社會(huì )領(lǐng)域，從一般部門(mén)向壟斷部門(mén)和公共權力部門(mén)推進(jìn)，改革的受益群體開(kāi)始從農民、工人轉向了精英群體，隨后又從精英群體轉向了核心精英群體。隨著(zhù)實(shí)踐的推移，改革越深入，精英群體特別是那些核心的精英群體從改革中獲得的利益越多，農民、工人則被邊緣化，獲得的利益非常少。因為他們沒(méi)有掌握公共權力，也沒(méi)有掌握公共資源。
　　在這種情況下，過(guò)去的改革方式就推不下去了。原因有兩方面：第一，隨著(zhù)信息化、市場(chǎng)化的深入發(fā)展，老百姓素質(zhì)提高以后要求要公平分享改革發(fā)展的成果。與此同時(shí)，既得利益群體打著(zhù)改革的旗號強化自己的部門(mén)利益、個(gè)人利益。他們不斷地扭曲市場(chǎng)，破壞市場(chǎng)秩序，甚至造成一個(gè)視覺(jué)錯誤，認為壟斷資源集團可以無(wú)限制地、無(wú)節制地甚至無(wú)制度制約地在資本市場(chǎng)上圈資本，在土地市場(chǎng)上圈土地。于是這兩個(gè)利益群體矛盾加劇。第二，改革30年以后的今天，我們需要從下到上推進(jìn)的改革領(lǐng)域已經(jīng)越來(lái)越少，需要從上到下推進(jìn)的改革領(lǐng)域越來(lái)越多，而且大多涉及上層建筑的整體改革，風(fēng)險大、成本高，牽一發(fā)動(dòng)全身，但是不改又不行。
　　馬曉河引述西北一個(gè)地方國企老總的話(huà)說(shuō)，現在出現了一個(gè)問(wèn)題，叫做“四進(jìn)四退”。首先是黨進(jìn)政退。地方上市委書(shū)記往往兼任人大常委會(huì )主任，市委書(shū)記有人事安排權，人大常委會(huì )主任有選舉權，都一個(gè)人一肩挑了，于是政務(wù)決斷就往往是一言堂，地方上無(wú)論是建設高新技術(shù)園區，還是批地蓋樓，都由市委書(shū)記說(shuō)了算。黨把政府該干的事都干完了。其次，政進(jìn)市退。地方上的黨組織作了政府應該做的事，政府就向下走去占領(lǐng)市場(chǎng)，干預市場(chǎng)，政府進(jìn)、市場(chǎng)退。再次，中央軍進(jìn)雜牌軍退。中央企業(yè)下來(lái)辦項目，既有錢(qián)又有資源，到處收購地方企業(yè)。最后，國進(jìn)民退。
　　馬曉河認為，盡管這位老總說(shuō)的并不都對，但是至少反映了改革到今天需要處理的幾個(gè)關(guān)系。比如說(shuō)黨政關(guān)系，政府和市場(chǎng)的關(guān)系，等等，都是需要決策者考慮的。另外，還有一個(gè)需要慎重考慮的是中央和地方的財權、事權到底怎么界定？有人說(shuō)地方政府大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，到處引資招商，結果生產(chǎn)了過(guò)多的產(chǎn)能。需要思考的是，地方政府這么做的動(dòng)因是什么。是因為當前的制度安排，中央把好的資源，容易收稅的項目都集中在自己手上，但是卻把事權放到地方，地方上一方面沒(méi)錢(qián)干事，另一方面又希望做出業(yè)績(jì)不影響仕途，于是就只能去建工業(yè)園區。全國各地都這么做，產(chǎn)能當然就會(huì )過(guò)剩。
　　再說(shuō)收入分配政策。調整國民收入分配模式，已經(jīng)提出來(lái)很多年了，結果過(guò)去十年里邊，政府和企業(yè)在收入分配中占的比重越來(lái)越高，老百姓占的比重越來(lái)越低。老百姓拿的越來(lái)越少，現在卻說(shuō)他們不消費，光儲蓄。其實(shí)中國現在的情況是，一方面鼓勵老百姓擴大消費、減少儲蓄，另一方面卻容忍國有企業(yè)不斷增加儲蓄搞投資。今年三月底全國儲蓄存款已經(jīng)達到63.8萬(wàn)億元，去年一年中國儲蓄增加了13萬(wàn)億元，今年前3個(gè)月儲蓄增加了4.04萬(wàn)億元。如果按這個(gè)速度發(fā)展下去，用不了三年中國的儲蓄會(huì )達到100萬(wàn)億元。這種制度需要重新安排，靠從下而上的改革是改變不了的。
　　馬曉河說(shuō)，到了今天，現行的政治體制跟經(jīng)濟體制相比，改革相對滯后，已經(jīng)影響了發(fā)展。過(guò)去30年中國的改革之所以成功，是因為當時(shí)經(jīng)濟體制可以獨立地進(jìn)行改革，但是到了今天，再去獨立地改革經(jīng)濟體制已經(jīng)不行了，需要改革上層建筑。

　　頂層設計必須要有大智慧

　　當前，中國改革的動(dòng)力結構也在發(fā)生變化。30年前中國的改革動(dòng)力主要來(lái)自于內部，而當前和今后中國改革的動(dòng)力既來(lái)自?xún)炔�，也�?lái)自外部。從國內而言，目前中國正在形成一個(gè)逐步支撐社會(huì )主體的中產(chǎn)階層，而且這個(gè)階層人數眾多，未來(lái)很可能成為中國最大的群體。中產(chǎn)階級有理想、有知識、有財產(chǎn)，他們對社會(huì )的需求不同于弱勢群體，既要求公平分享改革發(fā)展成果，又要求社會(huì )公正、平等、透明，而且有著(zhù)強烈的參政意識，希望建立一個(gè)更加完善的社會(huì )主義民主和法制社會(huì )。
　　從國外看，隨著(zhù)中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當中重要的一極。中國作為一個(gè)強國，要參與國際經(jīng)濟政治游戲規則的制定，要分享權力，同時(shí)也要承擔越來(lái)越多的國際責任。將來(lái)中國是一個(gè)開(kāi)放社會(huì )，所以中國每一個(gè)項目的改革推進(jìn)都會(huì )與國際息息相關(guān)，受到它的制約和壓力。在這種情況下，中國再想關(guān)起門(mén)來(lái)搞改革根本就不可能，國際社會(huì )會(huì )要求中國的游戲規則跟國際接軌。比如說(shuō)節能減排，哥本哈根會(huì )議出了一個(gè)碳排放的氣候協(xié)議，中國可以不簽字，但是美國人可以根據這個(gè)協(xié)議征收碳關(guān)稅，要出口就要交碳稅。
　　“中國下一步的改革既是自己的事，也與國際化高度關(guān)聯(lián)，簡(jiǎn)單地套用過(guò)去的辦法來(lái)改革是行不通的。所以，我們應該找到更新的改革路線(xiàn)�！瘪R曉河說(shuō)，“更新的改革路線(xiàn)是什么？就是需要頂層設計�！�
　　首先，從上到下、以難帶易、內外聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突破。中國當前和今后應該緊緊地把握國內社會(huì )結構的變遷和國際政治結構的新變化，以走強國之路為目標，化危機和壓力為動(dòng)力，采取從上到下的改革路線(xiàn)，從難的方面率先攻關(guān)突破。同時(shí)，把內部改革和對外開(kāi)放結合起來(lái)，體制內和體制外結合起來(lái)。通過(guò)外部施加壓力，增強改革的內部動(dòng)力。實(shí)現這種改革路線(xiàn)，就是要針對難題，選準影響當前和今后中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵問(wèn)題，自上而下集中力量進(jìn)行改革，協(xié)調政治改革與經(jīng)濟改革的關(guān)系，協(xié)調地區之間、城鄉之間、內外改革之間的關(guān)系，為中國下一步走向世界強國創(chuàng )造制度條件。
　　頂層設計還指的是中國下一步改革要在宏觀(guān)層面上有整體推進(jìn)方案，不能摸著(zhù)石頭過(guò)河。整體方案包括今后中國改革整體思路、基本方向、最終目標，等等，應該有整體設計、長(cháng)遠設計。不能這屆政府不管下屆政府的事。為了更好地體現社會(huì )的公平、正義，均等享受改革開(kāi)放的成果，社會(huì )權力的結構配置是個(gè)大問(wèn)題。馬曉河又舉一個(gè)金融部門(mén)老總的話(huà)說(shuō)，社會(huì )上都說(shuō)壟斷部門(mén)工資高，我現在年薪100多萬(wàn)元，可是還有人年薪一兩千萬(wàn)元的，我的薪水怎么就高了？這位老總的話(huà)反映出，資源的分配要充分注意公正性和透明性。
　　其次，這種頂層設計要既有利于國內現代化，又能適應全球化進(jìn)程要求。首先要從上層建筑領(lǐng)域推進(jìn)政治體制改革，以降低下一步經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的阻力。要考慮怎樣去構建政治體制與經(jīng)濟體制更加適應，能讓民主體制跟法制體制更加配合，政府與社會(huì )、市場(chǎng)與政府、中央與地方、國企與民企的關(guān)系更加和諧。
　　在這個(gè)大思路下，在黨政關(guān)系方面下一步可以考慮按照黨政分開(kāi)的思路，把經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、公共管理、事務(wù)管理這方面的事情，更多地交由政府去完成，不能市委書(shū)記一人說(shuō)了算。至于在政府和市場(chǎng)的關(guān)系上，改革的方向是政府要有邊界，干預的范圍要限定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，要給市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展留出足夠的空間。這說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難。馬曉河說(shuō)，中國現在設的政府職位越來(lái)越多，部級干部越來(lái)越多，這些人要找事干�，F在好多人說(shuō)國進(jìn)民退，這種表象的后面是制度安排失當。讓那些利用壟斷和政府支持獲得競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)走規�；�、集團化道路，越走越大，沒(méi)邊界是不行的。連美國的《反壟斷法》都規定，企業(yè)達到占有市場(chǎng)50%以上就得分散。所以只有通過(guò)制度來(lái)限定，才能讓政府跟市場(chǎng)之間有邊界，不至于把本來(lái)理順的關(guān)系又扭回去。
　　其三，用人制度也要改革�！拔艺J為現在中央組織部的安排是對的，就是要逐步擴大差額選舉，擴大社會(huì )招聘范圍�！瘪R曉河說(shuō)，改革開(kāi)放初期，窮人的孩子大學(xué)一畢業(yè)就可以分配到關(guān)鍵部門(mén)。今天卻不一樣了，工人子弟通常進(jìn)入不到重要的崗位上，這不是改革的初衷。所以今后應該擴大招聘范圍，擴大差額選舉，讓更多的優(yōu)秀人才通過(guò)公平競爭進(jìn)入關(guān)鍵部門(mén)。一定要逐步推進(jìn)這種人事制度改革。它的核心目的是用人公平、公正，不能讓農民的孩子花了十幾萬(wàn)元上了大學(xué)，畢業(yè)以后卻找不著(zhù)工作。一個(gè)人找不著(zhù)工作沒(méi)問(wèn)題，100萬(wàn)人找不到工作，就成了社會(huì )問(wèn)題。
　　馬曉河最后總結說(shuō)，今后在體制改革方面的突破口在于公共權力、公共資源這兩公。公共性產(chǎn)品一定要用在公共事業(yè)上，而不是要用在集團利益和權貴身上。公共資源和公共權力也是大家的，要為大家而不是為少數人服務(wù)。要從制度上防止兩公部門(mén)集團化和個(gè)人化。
　　改革是對原有結構和利益的再調整，這種調整必然有人要損失利益，包括權力，包括資源，所以肯定會(huì )有阻力。改革要破除阻力，實(shí)現再平衡，需要勇氣，需要大智慧。馬曉河說(shuō)，未來(lái)世界留給中國發(fā)展的空間特別大，但是中國的未來(lái)必須靠一代又一代的改革者不斷推進(jìn)才能走向成功。改革沒(méi)有回頭路，不進(jìn)則退。

    [現場(chǎng)問(wèn)答]就業(yè)應是政府的執政目標

    問(wèn)：很多人現在面臨兩個(gè)問(wèn)題：房子和就業(yè)，怎么解決？