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今年初，在《社會(huì )保險法》向全社會(huì )征求意見(jiàn)后，社會(huì )各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個(gè)高潮。從目前人們對《社會(huì )保險法》的討論情況來(lái)看，這項立法工作還需要解決一些瓶頸問(wèn)題。其中，主要存在以下三大困難：第一，在制度運行中存在很多問(wèn)題尚未定論，難以立法的形式固定下來(lái)；第二，在激烈的博弈過(guò)程中，利益格局正在形成，需要極大勇氣才能重新理順利益關(guān)系，進(jìn)一步完善社保制度；第三，在一些重大制度設計和模式選擇上還存在較大分歧，遠沒(méi)達成廣泛的社會(huì )共識。
今年初，在《社會(huì )保險法》向全社會(huì )征求意見(jiàn)后，社會(huì )各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個(gè)高潮。自十六屆六中全會(huì )以來(lái)，社會(huì )各界將《社會(huì )保險法》立法視為是構建和諧社會(huì )的一個(gè)制度保證。從人們對《社會(huì )保險法》的熱烈討論來(lái)看，目前這項立法工作還需要解決一些瓶頸問(wèn)題。筆者認為，主要存在以下三大困難。
第一，在制度運行中存在很多問(wèn)題還沒(méi)有定論，難以立法的形式固定下來(lái)。眾所周知，十多年前的社會(huì )保險制度肇始于國企改革。如今，當國企和正規部門(mén)已被全部覆蓋進(jìn)來(lái)并將推向全社會(huì )時(shí)卻發(fā)現，實(shí)現保險制度還存在著(zhù)一些難以適應的制度性特征，不得不“邊改革，邊完善，邊推進(jìn)”。所以，社保制度和結構始終處于不斷變動(dòng)之中，制度設計和運行中所存在的一些重大問(wèn)題仍處于探索和摸索之中，難有定論。作為社會(huì )保險的一部基本大法，《社會(huì )保險法》在落筆時(shí)就一時(shí)難以決斷，令人們左右為難。
本來(lái)，一部《社會(huì )保險法》應該具有相當的可操作性，因為其基本理念、基本原則和基本目標已在《憲法》中明確下來(lái)，例如《憲法》第十三條規定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會(huì )保障制度�！痹凇秳趧�(dòng)法》里也單獨設立了第九章“社會(huì )保險和福利”，對基本框架、基本要求和基本制度做出了七條五款的詳細規定。所以，制定《社會(huì )保險法》的依據早已給定，它們都是《社會(huì )保險法》的上位法，作為位階較低的《社會(huì )保險法》理應予以細化，具有相當的可操作性。當然，《社會(huì )保險法》的下位法還應有很多很多，如五個(gè)險種的體例和社�；鸨O督體例等。
《社會(huì )保險法》具有可操作性，這是一個(gè)國際慣例。但由于我國社保制度建設正處于變動(dòng)之中，要解決的問(wèn)題相互制約或互為條件，小到參保人和單位的費率水平確定、個(gè)人待遇權益的明確預期、社保關(guān)系轉續的細致規定等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農村居民養老的方案，再到社�；鹜顿Y運營(yíng)體制、實(shí)現省級統籌的時(shí)間和步驟等，都沒(méi)有明確的規定，全社會(huì )沒(méi)有一個(gè)預期，只能走一步看一步，這就為立法工作帶來(lái)了許多不確定性。對這些沒(méi)有定論的事情就不得不回避和簡(jiǎn)化，采取授權的方式“繞著(zhù)走”，留下了較大的“真空”。
毫無(wú)疑問(wèn)，在立法過(guò)程中從執行部門(mén)到立法機關(guān)，他們都試圖對這些問(wèn)題給出一個(gè)相對明晰的“說(shuō)法”，但一時(shí)卻很難辦到。于是，《社會(huì )保險法》處于兩難境地：或是解放思想、實(shí)事求是，克服畏難情緒，知難而上，對社保制度進(jìn)行一次反省，對制度設計進(jìn)行一次改革，利用這次立法的機會(huì )使未定型、未定性、未定局的制度從此開(kāi)始定型、定性、定局，把這個(gè)制度理順，走出不斷打補丁的怪圈之中，從根子上一次性解決全部的潛在問(wèn)題；或是避重就輕，修修補補，簡(jiǎn)單地只對現存制度進(jìn)行一次宏觀(guān)的空洞肯定，對難以解決的困難采取“授權”的辦法，把矛盾留給執行部門(mén)。
比如，《社會(huì )保險法》無(wú)法明確規定養老金待遇水平的自動(dòng)調節機制。一個(gè)社保制度的待遇自動(dòng)調節機制應該明確下來(lái)，但自1997年明確統賬結合比例之日起，養老金水平逐年下降就已開(kāi)始，北京等地區已從幾年前的60%下降到目前的40%，與機關(guān)和事業(yè)單位之間的差距越來(lái)越大。為此，國務(wù)院不得不決定采取連續調整養老金待遇水平的辦法，對制度運行機制予以干預，今年已是連續第5年上調養老金待遇水平。對待遇水平的這種人為干預是不得已而為之的，這不但加大了社�；鸬呢攧�(wù)壓力，而且也嚴重影響了社保制度待遇給付的內生機制。這說(shuō)明，制定《社會(huì )保險法》時(shí)，要想單兵突破解決某一兩個(gè)困難是辦不到，也是不可能的。
另外，很多基本問(wèn)題也難有定論，這是因為一些主要制度特點(diǎn)始終處于不得不變動(dòng)之中。例如，個(gè)人賬戶(hù)規模和是否做實(shí)賬戶(hù)應是建立“統賬結合”制度的一個(gè)非常重要的制度特征，在立法中應予以明確。因為，它既涉及個(gè)人的責任，也決定了未來(lái)的收益，是社保制度設計當中的一個(gè)重要參數。但是，十多年來(lái)，個(gè)人賬戶(hù)規模始終處于不斷的變動(dòng)之中。2005年中央政府規定，全國個(gè)人賬戶(hù)比例統一下調到8%并完全由個(gè)人繳費形成。至于做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)比例，在做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)過(guò)程中遇到的困難也十分令人困擾，龐大的賬戶(hù)基金存量與當期統籌部分出現的較大缺口之間需要協(xié)調安排，投資渠道和增值方式問(wèn)題更加尖銳等，但《社會(huì )保險法》對這些難題卻只字不提。
于是，在立法者與制度設計者不是統一的情況下，《社會(huì )保險法》就只能對現存制度籠統地進(jìn)行“追認”，使之合法化，卻回避當前的諸多困難，采取授權的辦法為執行部門(mén)留下空間。同時(shí)，對未來(lái)的前景做出粗輪廓的描述，使之輕描淡寫(xiě)，模模糊糊。
第二，在激烈的博弈過(guò)程中，利益格局正在形成，需要極大的勇氣才能予以重新理順。毋庸諱言，任何一種社保制度，都是不同社會(huì )集團與政府部門(mén)彼此博弈的結果，是特定制度安排下公共選擇的產(chǎn)物，具有一定的必然性。我國社保制度的歷史雖然不是很長(cháng)，只有十多年的歷史，但業(yè)已形成一定的路徑依賴(lài)，各利益主體間的均衡正在形成，要想打破，也是需要極大的勇氣。
例如，個(gè)人賬戶(hù)基金市場(chǎng)化投資是大勢所趨，但各省之間態(tài)度不一，部門(mén)間、中央與地方之間的利益不盡一致，賬戶(hù)基金投資政策始終難以出臺。
再例如，早在十多年前，實(shí)現省級統籌在中央文件中早已提出，但由于種種原因卻難以實(shí)現。其中，一個(gè)重要阻力來(lái)自于地方。為此，有關(guān)部門(mén)曾擬定了省級統籌的標準：全省統一政策（指費率和費基等）、統一計發(fā)（指計發(fā)公式和統籌項目等）、統一調度（指省級直接管理、省級核算，結余基金由省級授權市縣管理）、統一預算（指明確各級政府責任）和統一流程（指業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程）。目前，這個(gè)“五統一”標準是17個(gè)省實(shí)現省級統籌的主要依據，其本質(zhì)是“預算管理，兩級調劑”。但《社會(huì )保險法》對統籌標準理應給出一個(gè)與國際慣例一致的權威概念解釋?zhuān)鎸碗s的地方利益主體，這又是十分困難的。
此外，激烈的部門(mén)博弈還表現在社保費征繳體制上，這也是《社會(huì )保險法》征求意見(jiàn)稿又一個(gè)不得不授權國務(wù)院的領(lǐng)域。從目前來(lái)看，已形成了由社保經(jīng)辦機構負責或委托稅務(wù)部門(mén)代征的“雙重征繳”體制，由此帶來(lái)的許多問(wèn)題已“積重難返”。此次立法，或把困難“推給”國務(wù)院“另行規定”，或將“雙重征繳”體制予以合法化。在這二者之間，《社會(huì )保險法》顯然只能選擇前者，這是“次優(yōu)”選擇�！白顑�(yōu)”應是將此次立法視為厘清體制和機制不順的一個(gè)機遇，徹底解決征繳體制不順的問(wèn)題。當然，這就需要一些時(shí)日，而不應急于求成。寧可慢點(diǎn)，也要好點(diǎn)。
總之，《社會(huì )保險法》立法過(guò)程中充滿(mǎn)了博弈，這是此次社保立法面臨的一個(gè)嚴峻考驗。鑒于我國社保制度中的各利益主體正在形成，如不利用此次立法的機會(huì )早日決斷和打破這個(gè)僵局，它將嚴重制約和影響制度的運行質(zhì)量。
第三，在一些重大制度設計和模式選擇上還存在較大分歧，遠沒(méi)達成廣泛的社會(huì )共識。目前，制定《社會(huì )保險法》過(guò)程中遇到的第三大困難是，在許多重大問(wèn)題上沒(méi)有達成社會(huì )共識。
在中國社保模式選擇等許多重大問(wèn)題上，中國學(xué)者的看法與意見(jiàn)相去甚遠，即使在學(xué)者之間也會(huì )見(jiàn)仁見(jiàn)智，更不用說(shuō)學(xué)者與決策者之間存在的差距了。一方面，這是好事，對分歧應采取百花齊放和百家爭鳴的態(tài)度，但另一方面也說(shuō)明在重大問(wèn)題上遠未達成共識。這不僅影響了中國社保制度的建設進(jìn)程，致使社保制度改革在許多方面舉棋不定。因為，在多年實(shí)踐中所遇到的制度困境，已導致其改革步伐停頓下來(lái)，這就為制定《社會(huì )保險法》帶來(lái)了許多困難，立法者不得不花費大量時(shí)間去做一些“前期”的研討工作，甚至去探討一些基本問(wèn)題。
多年來(lái)，在一些重大問(wèn)題上遠未達成共識的領(lǐng)域不勝枚舉。這里，僅列舉幾例。
首先，關(guān)于統賬結合的部分積累制模式及做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)問(wèn)題的爭論。早在十多年前，“統賬結合”是就以中央文件的形式明確下來(lái)的一種制度模式，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)是實(shí)現這個(gè)模式的一個(gè)制度目標，這個(gè)制度模式和制度目標已成為歷屆政府的一個(gè)訴求。但是，隨著(zhù)改革的不斷深入，在這個(gè)制度模式和制度目標的追求過(guò)程中，當年未曾預見(jiàn)到的一些問(wèn)題和困難隨之不斷涌現，并且越來(lái)越復雜，壓力越來(lái)越大，可供選擇的政策工具卻相對越來(lái)越少，在一些重大問(wèn)題上形成了兩難境地。例如，面對2億多農民工的跨省流動(dòng)困境，統籌部分已日益成為便攜性的一個(gè)痼疾，農民工的“退�！爆F象有增無(wú)減。面對這樣一個(gè)爭論異常激烈但答案卻十分簡(jiǎn)單的難題，《社會(huì )保險法》必然處于一個(gè)十分尷尬的境地。
其次，關(guān)于提高社會(huì )統籌層次的路徑與時(shí)間表的制度安排問(wèn)題。其實(shí)，社會(huì )各界對提高社會(huì )統籌層次重要性的認識都已高度統一，但在立法過(guò)程中卻難以明確這個(gè)問(wèn)題，不得不采取授權的辦法。如第六十二條規定，“基本養老保險基金實(shí)行省級統籌，逐步實(shí)行全國統籌。其他社會(huì )保險基金實(shí)行省級統籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規定�！�
按目前的宣傳，在2009年底實(shí)現全國范圍的升級統籌，恐怕等該法出臺時(shí)省級統籌早已“實(shí)現”，這就涉及統籌的衡量和判斷標準問(wèn)題。
但從目前官方采取提高統籌層次的政策取向和給出的時(shí)間表上看，2009年底全國實(shí)現省級統籌，2012年實(shí)現全國統籌，顯然是試圖通過(guò)修修補補的行政手段予以“變通解決”，而不是通過(guò)制度改革的方式予以徹底解決。
可以肯定地說(shuō)，不改變目前的制度框架就試圖提高統籌層次，必將潛伏著(zhù)巨大的財政風(fēng)險。在“統賬結合”模式下，利用行政手段試圖解決提高統籌部分與二元經(jīng)濟社會(huì )結構之間的嚴重沖突，是難以奏效的。
再次，建立一個(gè)多層次和多支柱的社會(huì )保障制度，早已成為世界各個(gè)政府的共識。但是，在稅優(yōu)安排中，我國第二支柱補充企業(yè)保險的作用和地位卻始終沒(méi)有體現出來(lái)。雖然第二支柱已超出社會(huì )保險五個(gè)險種的范圍，但作為“社會(huì )保險”的基本大法，在立法中對“社會(huì )保障”第二支柱給出一個(gè)基本原則是無(wú)可厚非的，它必將促進(jìn)第二支柱的發(fā)展，有利于加快多層次保障體系的歷史進(jìn)程。不過(guò)，業(yè)內對這個(gè)問(wèn)題也未達成共識，甚至還引發(fā)過(guò)公開(kāi)的社會(huì )爭議。實(shí)際上，關(guān)于企業(yè)年金的激烈爭議，其本質(zhì)還在于部門(mén)利益的博弈，這是沒(méi)能達成社會(huì )共識的根源之一。
（作者系中國社會(huì )科學(xué)院研究員） |