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| 事業(yè)單位向法定機構轉型面臨什么問(wèn)題 |
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| 2009-10-29 楊秋榮 來(lái)源:第一財經(jīng) |
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2009年9月8日上午9時(shí)30分，深圳市人民政府在市民中心舉行31個(gè)政府工作部門(mén)掛牌儀式并公布新機構的“三定”方案。此輪機構改革，目標是要進(jìn)一步厘清理順政府、市場(chǎng)、社會(huì )三者關(guān)系，從而提高公共服務(wù)效能。在此背景下，法定機構的建設，又一次提上政府議事日程。
實(shí)際上，早在2008年6月，“深圳市城市規劃發(fā)展研究中心” 就正式掛牌成立，作為深圳第一家法定機構的試點(diǎn)，雖然其實(shí)際運作已經(jīng)展開(kāi)，但相關(guān)的事權界定、職能分解和流程規范等法規建立還處于探索階段。
“法定機構”這一概念備受關(guān)注也不過(guò)幾年時(shí)間。隨著(zhù)我國經(jīng)濟的不斷增長(cháng)和社會(huì )需求的不斷變化，城市公共服務(wù)供給的主體也朝著(zhù)多元化方向發(fā)展。當然，政府是提供公共服務(wù)的核心，其他主體包括事業(yè)單位、企業(yè)及社會(huì )組織。法定機構是在事業(yè)單位改制的背景下引入的一個(gè)新概念，作為城市公共服務(wù)提供的另一主體，越來(lái)越受到重視。
“法定機構”具體定義是“根據立法機構通過(guò)的專(zhuān)門(mén)法律或一部法律的某條款而設立的、具體職責和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規定的管理社會(huì )公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營(yíng)機構，依照國家有關(guān)法律、法規、規章規定對其進(jìn)行監管，具有獨立法人地位”�！�
實(shí)際上，在各類(lèi)主體所提供的公共服務(wù)中，有一部分不僅具有公共利益的性質(zhì)，而且專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求非常高，如規劃設計、檢測服務(wù)等。筆者認為，這種公共利益明顯、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求高的公共服務(wù)，可以作為構建法定機構的突破口。
首先，政府的體制規模約束，不可能形成完備的專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊伍，難以承擔全部的公共服務(wù)內容；其次，事業(yè)單位本來(lái)就游離在體制內外，相關(guān)的事權界定、職能分解和流程規范一直以來(lái)就沒(méi)有厘清。此外，如果由企業(yè)來(lái)提供，由于追求利潤最大化是其天然的內在誘因，難免會(huì )出現以損害公共利益為代價(jià)來(lái)謀求自身利益的現象，而監管的成本往往是高昂的。再看民間公共服務(wù)組織，目前尚未完全規范發(fā)展，尤其是資金來(lái)源不夠、政府授權不足等問(wèn)題成為其提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)的瓶頸�！�
由此，在政府與市場(chǎng)之間，催生了法定機構這一組織形態(tài)。法定機構兼有公共性與經(jīng)營(yíng)性，它與政府、事業(yè)單位相比的優(yōu)勢在于：一是擁有管理、人事聘用和獨立的財權，能以有競爭力的市場(chǎng)化薪酬吸引更多的人才；二是法定機構一般以政府購買(mǎi)服務(wù)的形式接受撥款，但是不受政府部門(mén)的微觀(guān)干預，因此能夠扮演政府體系之外的比較中立、客觀(guān)的角色，在政府與公眾之間出現某些暫時(shí)性的矛盾與沖突時(shí)起到一定程度上的緩沖作用；三是法定機構能夠克服政府部門(mén)因程序繁多所帶來(lái)的體制僵化、效率低下以及針對性較差的問(wèn)題，具有一定的專(zhuān)業(yè)性、針對性以及靈活性。
與企業(yè)相比，法定機構董事會(huì )或理事會(huì )的主要領(lǐng)導一般要報政府認可，決策過(guò)程在政府、公眾特別是服務(wù)對象的監督下進(jìn)行，信息公開(kāi)透明，更能保障公共利益。而與社會(huì )組織的區別在于，它并非個(gè)人的簡(jiǎn)單集合而是專(zhuān)業(yè)化、服務(wù)類(lèi)的實(shí)業(yè)態(tài)組織，其產(chǎn)出不是活動(dòng)而是可清晰劃分的具有某種特性的公共服務(wù)，并擔負著(zhù)政府的公共管理使命。
新加坡是充分發(fā)揮法定機構在公共服務(wù)中的作用的最典型的國家。目前新加坡設立的法定機構多達60多個(gè)，新加坡政府的十幾個(gè)部中，除了外交部和國防部，其他所有部門(mén)均設有一個(gè)或多個(gè)法定機構，幾乎壟斷了全國的基礎設施建設和服務(wù)事業(yè)。每個(gè)法定機構都由立法機關(guān)通過(guò)一個(gè)相應的法案來(lái)設立。它們仍由各部委管轄，由董事會(huì )和管理層負責。這些法定機構采用企業(yè)運作的模式，想方設法在競爭中確保收入高于支出。并且有法定的執法權，經(jīng)費來(lái)自政府的援助金、代理費和向公眾或商業(yè)機構收費。
筆者認為，現階段法定機構應作為規模較大的、具有明顯公益性的、可以提供某些專(zhuān)業(yè)性技術(shù)或者是監管類(lèi)的事業(yè)單位的轉型之取向。目前，深圳城市規劃發(fā)展研究中心經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐探索，作為公立非營(yíng)利法定機構，為城市規劃主管部門(mén)提供了良好的城市規劃技術(shù)支持，其經(jīng)驗值得借鑒。
但事業(yè)單位向法定機構轉型往往面臨著(zhù)以下問(wèn)題：首先在法律上需要尋求突破，相關(guān)的立法工作需克服制度、體制上的障礙；二是由于事業(yè)單位設有編制與行政級別，而轉為法定機構后，這種待遇將被取消，需妥善解決相關(guān)的利益補償和社會(huì )保障問(wèn)題。
由此，在推動(dòng)法定機構發(fā)展的過(guò)程中，應循序漸進(jìn)。具體建議：一是突破法律，加快法定機構的立法工作，制定法定機構的設立、變更等法律程序。二是在注冊登記中，注冊類(lèi)型只有“企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì )組織”三類(lèi)，應增加“法定機構”這一類(lèi)別，賦予法定機構合法的定位。三是首先鼓勵專(zhuān)業(yè)技術(shù)性的、規模較大的承擔著(zhù)公共服務(wù)職能的事業(yè)單位成立法定機構。四是在事業(yè)單位向法定機構轉型的過(guò)程中，人員的待遇盡量采取“老人老辦法、新人新辦法”的模式，以減小改革的阻力。五是長(cháng)遠來(lái)看，對先后成立的法定機構的運作進(jìn)行充分驗證取得成功后，大力推動(dòng)政府部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì )組織等類(lèi)型不同、服務(wù)領(lǐng)域各異的主體轉型為法定機構，同時(shí)鼓勵新機構的成立，形成“政府、法定機構、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì )組織”多種主體共同提供公共服務(wù)的新格局。 |
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