2009年12月上旬召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議，首次提出了：“要把解決符合條件的農業(yè)轉移人口逐步在城鎮就業(yè)和落戶(hù)作為推進(jìn)城鎮化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮戶(hù)籍限制”；2010年中共中央一號文件也就進(jìn)城農民工在城鎮落戶(hù)、安居提出了“加快”、“促使”、“鼓勵”和“統籌研究”等指導性意見(jiàn)；溫家寶總理在今年3月6日所作的《政府工作報告》中也再次強調：“我們要讓符合條件的農業(yè)轉移人口逐步變?yōu)槌擎偩用��！?BR>    筆者根據沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區現狀進(jìn)行深入研究后認為，推進(jìn)城鎮化，讓大批進(jìn)入城鎮就業(yè)的農民工在就業(yè)地城鎮落戶(hù)長(cháng)居，在政策層面亟需解決三大問(wèn)題：必須讓進(jìn)入城鎮的農民工買(mǎi)得起城鎮的住房；必須為吸納外來(lái)民工較多的城鎮提供較多的用地指標；必須有條件地實(shí)施耕地轉建設用地跨省域占補平衡。

    一、農民進(jìn)城鎮落戶(hù)的難點(diǎn)在于：城鎮房?jì)r(jià)太高和用地指標緊缺

    （一）進(jìn)城農民工的大多數買(mǎi)不起城鎮的商品住房
    目前，眾多城鎮的就業(yè)崗位大幅度增加，年輕力壯的農民進(jìn)城鎮打工已不困難；但進(jìn)城農民工要在城鎮落戶(hù)長(cháng)居，卻碰到一個(gè)難題：買(mǎi)不起城鎮的商品住房。
    例如，在第二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達、現吸納了46.8萬(wàn)名外來(lái)人口的浙江省余姚市（縣級市），以農民工為主體的民營(yíng)企業(yè)一線(xiàn)員工的月均收入（包括各種加班補貼）約1600元，市區城郊結合部商品住房均價(jià)已超過(guò)每平方米8500元，這樣，如果一個(gè)年輕農民工年積蓄約1.2萬(wàn)元，在城鎮購買(mǎi)一套60平方米的商品住房，如果全憑自己的積蓄購買(mǎi)，需要40余年；即使按夫妻雙職工和貸款購房計，也要勒緊褲帶還債20多年。
    由于城鎮的房?jì)r(jià)與當地職工的工資水平密切關(guān)聯(lián)，即工資水平較高地區的房?jì)r(jià)較高，房?jì)r(jià)較低城鎮的工資水平也較低，因此，從余姚市區外來(lái)農民工買(mǎi)不起余姚市區商品住房的抽樣分析中可以得出這么一個(gè)結論：進(jìn)城農民工要在實(shí)現就業(yè)的城鎮購買(mǎi)商品住房，十分困難！

    （二）促使進(jìn)城農民工落戶(hù)城鎮，需讓農民工按最低建房成本價(jià)購房
    目前城鎮住房的最低成本價(jià)有多高？根據浙江省余姚市的建材價(jià)、用地稅費、人員工資匡算，耕地轉國有行政劃撥用地建造多層公寓式住宅小區，其住房（包括小區內各種配套）的最低成本價(jià)約1720元/平方米。像廣州市那樣征地補償費最高、土地級差地租較高的大城市，在耕地轉國有行政劃撥建設用地上建造小高層且下設地下停車(chē)位的住宅小區，估計每平方米的建房成本價(jià)也不會(huì )超過(guò)2200元。
    依據耕地轉國有行政劃撥用地上住房的最低成本價(jià)分析，我們可作出如下推論：假設向具備一定條件的進(jìn)城農民工銷(xiāo)售的“農民工經(jīng)濟適用房”的用地為耕地轉國有行政劃撥用地，一個(gè)年輕農民工在城鎮打工每年的資金積余是1.2萬(wàn)元，“農民工經(jīng)濟適用房”每一套的建筑面積為60平方米(按一戶(hù)3人和人均不低于18平方米計)、銷(xiāo)售價(jià)為2000元/平方米，那么，一套住房的總買(mǎi)價(jià)只要12萬(wàn)元，一個(gè)年輕農民工在城鎮購買(mǎi)一套“農民工經(jīng)濟適用房”大約只要10年的積蓄或還貸，一對年輕農民工夫婦只要積攢或還債五六年。
    所以，設法讓進(jìn)入城鎮的農民工按建房最低成本價(jià)購買(mǎi)國有行政劃撥用地的“農民工經(jīng)濟適用房”，將有效地破解農民工在城鎮購房長(cháng)居難問(wèn)題，將極大地推進(jìn)城鎮化。

    （三）吸納外來(lái)人口較多的城鎮難以在本轄區內解決大量外來(lái)人口落戶(hù)后的建房用地問(wèn)題
    根據進(jìn)城農民工的經(jīng)濟承受力，要促使進(jìn)城農民工在城鎮落戶(hù)必須讓農民工按建房最低成本價(jià)購買(mǎi)“農民工經(jīng)濟適用房”；但在城市新增建設用地嚴格按土地利用總規加以控制的條件下，大多數城鎮沒(méi)法給外來(lái)農民工騰出大量的耕地轉國有行政劃撥用地。之所以這么說(shuō)，主要理由是：
    第一，進(jìn)城農民工大量地在城鎮落戶(hù)，城鎮需新增大量的建房用地。例如余姚市，如果讓46.8萬(wàn)名外來(lái)人口在余姚落戶(hù)，其住房面積達到現余姚城鎮居民住房保障標準下限的人均18平方米，若按遷入25萬(wàn)戶(hù)計，則余姚市需要新增耕地轉國有行政劃撥用地約15000畝。
    第二，凡二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達、就業(yè)容量較大的城鎮，用地指標緊缺。各地在近期實(shí)施的土地利用總規修編中，都從嚴控制新增耕地轉建設用地，從嚴控制農保率的減低，而且經(jīng)濟較發(fā)達地區的造地后備資源大多已經(jīng)緊缺。
    第三，東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮，難以通過(guò)提高存量建設用地利用率而為大量外來(lái)人口落戶(hù)建房騰地。經(jīng)濟較發(fā)達地區農村農民住房質(zhì)量較好、造價(jià)較高、宅基地面積較小，要經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮通過(guò)拆遷改建舊村莊，提高存量建設用地的利用率，來(lái)給大批外來(lái)農民工解決建房用地，不可能；或者說(shuō)其建房的用地成本外來(lái)農民工沒(méi)法承受。

    二、建造“農民工經(jīng)濟適用房”，需要跨省域調用復墾指標

    我國現行國土資源保護及使用制度，基本政策是耕地轉建設用地必須占補平衡，而且占補平衡不得跨省、直轄市、自治區。要推進(jìn)城鎮化，要讓“符合條件的農業(yè)轉移人口逐步在城鎮就業(yè)和落戶(hù)”，需要突破耕地轉建設用地不得跨省域占補平衡的限制，須在更大范圍內實(shí)現耕地轉建設用地的占補平衡，按科學(xué)發(fā)展觀(guān)統籌區域發(fā)展、統籌城鄉發(fā)展、統籌經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

    （一）實(shí)行跨省域調用復墾指標的大致構想
    1、農民工外遷戶(hù)口附帶用地復墾指標。讓那些已經(jīng)在外地城鎮實(shí)現就業(yè)的農民，在就業(yè)地城鎮政府允諾有條件地為其建造“農民工經(jīng)濟適用房”的前提下，退出其原在農村的宅基地使用權、土地承包權，并在當地政府組織下將宅基地復墾為可種植糧食作物的耕地，然后將戶(hù)籍連同復墾指標遷往就業(yè)地城鎮�？紤]到北方旱地與南方水田的產(chǎn)出率存在差異，而且主要勞動(dòng)力遷移戶(hù)籍到城鎮后，往往將續遷其配偶、子女甚至于父母的戶(hù)籍，被遷入戶(hù)籍的城鎮政府以后將為其全家人提供多項社會(huì )保障性補貼，因而宜規定附帶復墾指標外遷者每外遷戶(hù)籍1人（或1戶(hù)）必須復墾宅基地300平方米以上，隨戶(hù)口遷往外地城鎮的復墾指標宜規定每人（或每戶(hù)）不少于200平方米。
    2、就業(yè)容量較大的城鎮有條件地為外來(lái)農民工提供“農民工經(jīng)濟適用房”。對于已在城鎮連續就業(yè)2年以上、學(xué)歷達到初中畢業(yè)以上、年齡在45歲以下的外來(lái)農民工，城鎮政府允許其在附帶200平方米以上的復墾指標的前提下遷入戶(hù)籍，并提供在耕地轉國有行政劃撥用地上建造的“農民工經(jīng)濟適用房”，允許其按建房最低成本價(jià)購買(mǎi)一套60平方米以上的住房，而且購房后允許其在住房面積不低于人均18平方米的前提下將配偶、子女甚至父母的戶(hù)籍遷入其住房所在地。
    3、復墾及復墾指標的跨省域使用，由農民工戶(hù)籍遷出地與接收地縣（市）區國土資源局負責并對接。
    基本辦法是：復墾地與復墾指標使用地在縣（市）區國土局層面一一對接。農民工輸出地國土部門(mén)負責接納宅基地復墾的申請、能否復墾（復墾后能否栽種糧食作物與旱澇保收）的論證、組織實(shí)施復墾、復墾實(shí)績(jì)驗收、復墾指標登記上報及外撥；復墾指標使用地國土部門(mén)負責外來(lái)復墾指標的接收、外來(lái)復墾指標的安排、“農民工經(jīng)濟適用房”用地指標的核撥及建房地塊征用，并對外來(lái)復墾指標按4.5萬(wàn)元/畝的價(jià)格給調出地支付造地費。在縣（市）區國土局一一對接中，經(jīng)過(guò)兩地省級國土廳和國土部的中轉，并受?chē)�土部的監管�？紤]到零星的幾戶(hù)難以組織建造“農民工經(jīng)濟適用房”，具體實(shí)施中可以通過(guò)層層宣傳發(fā)動(dòng)，幾十或幾百人（或戶(hù)）的聯(lián)合行動(dòng)，以及通過(guò)復墾地國土部門(mén)對復墾面積的集少成多、復墾指標使用地國土部門(mén)對外來(lái)復墾指標的化整為零，來(lái)實(shí)現農民工以退出原在農村的宅基地使用權而換取“農民工經(jīng)濟適用房”的購買(mǎi)資格。
    更創(chuàng )新的辦法是：復墾與復墾指標調用以縣（市）區國土局一一對接為基礎，國土部門(mén)借鑒銀行業(yè)跨行、跨地域匯兌資金的辦法，開(kāi)發(fā)一個(gè)由國土部為復墾指標總調控中心、省級國土廳為一級分中心、地（市）級國土局為二級分中心、縣（市）區級國土局為基層收調單位的全國聯(lián)網(wǎng)的復墾指標登記接收、跨地域遷移、調用以及查詢(xún)的集成調控系統，以專(zhuān)業(yè)化的隊伍、現代信息化技術(shù)和高度的誠信、嚴格的監管，為各地復墾及復墾指標的調用創(chuàng )設便捷通道。

    （二）復墾指標跨省域調用具有較強的可操作性
    1、經(jīng)濟欠發(fā)達地區農村，存量建設用地復墾成本低，造地潛力大。豫、冀、魯、皖、湘、鄂等農民工輸出大省農村，農民戶(hù)均宅基地面積都在300平方米以上，而其戶(hù)均住房面積只100平方米左右，如果整治到像浙江省農村戶(hù)均宅基地面積僅164.26平方米的水平，我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區農村就能低成本地復墾出大量的耕地面積。例如，安徽省國土資源廳曾披露，目前，該省農村居民點(diǎn)人均綜合用地190多平方米，即使按照新農村建設人均上限120平方米計算，通過(guò)土地整治，可置換的潛力大約為600萬(wàn)畝。
    經(jīng)濟欠發(fā)達地區農村戶(hù)均宅基地面積較大和住房建筑面積較小、質(zhì)量較差、造價(jià)較低，這對于實(shí)施整村拆遷改建和成片退宅復墾而言，是一個(gè)有利條件。實(shí)際上，外出進(jìn)城農民工中好大一部分是未婚青年農民，他們一般還沒(méi)有獨立的住房，部分已婚且有獨立住房的也許其宅基地處于村中央而難以單獨復墾，但外出農民工人數較多的村，由于外出農民工按最低成本價(jià)購買(mǎi)城鎮住房所得實(shí)惠將遠大于退宅復墾的付出，因而必然會(huì )有多個(gè)家庭愿意以縮減或退出宅基地換取“農民工經(jīng)濟適用房”的購買(mǎi)資格，而且由于外調復墾指標可收取4.5萬(wàn)元/畝的造地費，所以，在當地基層組織的協(xié)調、推動(dòng)下，外出農民工較多的村就既有村民自發(fā)要求、又有資金支撐而組織實(shí)施整村或成片的拆遷改建。通過(guò)拆遷改建，既為外出農民工完全遷居城鎮創(chuàng )造條件，為他們提供外調的復墾指標，同時(shí)也能使未外出村民改善居住條件，并增加勞均生產(chǎn)資料。
    再拓展一層講，如果復墾指標能跨省域調用，那么，拆遷舊村和退宅復墾還能大規模地實(shí)施，經(jīng)濟欠發(fā)達地區的農村大量地拆遷改建村莊并實(shí)施存量建設用地復墾、經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮以每畝10萬(wàn)元左右的價(jià)格出資金購買(mǎi)復墾指標，這一既能為欠發(fā)達地區農村贏(yíng)得大量外來(lái)資金和改變落后面貌、又能為經(jīng)濟較發(fā)達城鎮拓展用地空間的雙贏(yíng)兩利式合作，就能廣泛、深入地開(kāi)展。因為東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達城鎮，由于用地指標緊缺而復墾指標的市場(chǎng)價(jià)已漲得很高。例如，目前余姚市政府收購市內復墾指標的價(jià)格已達到15萬(wàn)元/畝，寧波市北侖區政府收購區內復墾指標的價(jià)格已達到25萬(wàn)元/畝�！�—此為本文題外話(huà)，就簡(jiǎn)要提及。
    2、經(jīng)濟欠發(fā)達地區的青壯年農民已大量地跨省、市到二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達的城鎮就業(yè)。據媒體報道：2009年，河南省農村外出務(wù)工的有1974萬(wàn)人，湖南省外出務(wù)工農民達到1209萬(wàn)人；2009年6月底，全國外出務(wù)工經(jīng)商農民工總數約14677萬(wàn)人，按輸出地來(lái)分，東部、中部和西部地區外出農民工比重分別為29.6%、37.6%和32.8%，按輸入地分，東部地區吸納外出農民工占外出農民工總數的66.7%，中部地區占14.7%，西部地區占18.2%。億萬(wàn)農民工異地實(shí)現就業(yè)，而且輸出與輸入的人、地分布很不均勻，這既表明了“生產(chǎn)力的發(fā)展”要求“占補平衡”政策調改，也表明了復墾指標跨省域調用這一“上層建筑”的改革將與現階段的“經(jīng)濟基礎”相適應！
    3、讓進(jìn)城農民工以退出宅基地使用權跨省域置換“農民工經(jīng)濟適用房”購買(mǎi)資格，堪稱(chēng)為億萬(wàn)農民工的熱切期盼！目前，一個(gè)農民工在長(cháng)三角、珠三角地區城鎮打工的年收入大約有1.5萬(wàn)—2萬(wàn)元，兩夫妻都進(jìn)企業(yè)打工年收入就有3萬(wàn)—4萬(wàn)元，舉家遷居就業(yè)地城鎮后，即使家庭人口按4人計，人均年收入也有7500—10000元，大大超過(guò)近期眾多媒體報道的2009年度全國“農民人均收入首次突破5000元”。進(jìn)城農民工實(shí)現完全遷居城鎮后，不僅年收入增加，生活條件改善，而且也有利于本人及其子女將來(lái)的發(fā)展。
    4、跨省域調用復墾指標，能確保全國耕地數量不減少、質(zhì)量不降低。首先，全國各地的國土管理部門(mén)已實(shí)現國土部垂直管理，只要政策設計嚴密、管理制度完善，復墾造地及復墾指標的跨省域調用，各級國土管理機構一定能管實(shí)、管好。其次，近幾年，國土部已同意某些地區進(jìn)行農村建設用地減少與城鎮建設用地增加的“雙掛鉤試點(diǎn)”，讓進(jìn)城農民工在退出并復墾農村宅基地的同時(shí)將復墾指標隨戶(hù)籍遷調到就業(yè)地城鎮，實(shí)際上也是“以農村宅基地換城鎮住房”的一種創(chuàng )新形式，只是“雙掛鉤試點(diǎn)”應用于解決進(jìn)城農民工落戶(hù)城鎮問(wèn)題的創(chuàng )新和拓展。再則，若設定每1人（或1戶(hù)）外遷戶(hù)籍必須復墾農村宅基地300平方米以上，復墾后的耕地必須可栽種糧食作物并旱澇保收才能驗收合格認定為復墾指標，而且設定進(jìn)城農民工購買(mǎi)城鎮“農民工經(jīng)濟適用房”的前置條件是隨戶(hù)籍遷調低限為200平方米/人（或戶(hù)）的復墾指標，這樣，大批農民工遷居城鎮后，全國耕地總量必將大幅度增加，18億畝耕地的質(zhì)量不至于下降。