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| 2008-10-22 作者:楊濤 來(lái)源:上海證券報 |
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允許農民以多種形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，這不僅標志著(zhù)我國城市和農村土地權利統一的改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，也意味著(zhù)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展開(kāi)始逐漸突破“堅冰”的制掣。
許多研究表明，自2002年起，農村財政糾紛已經(jīng)從稅費問(wèn)題逐漸轉為土地糾紛。其背后的原因，是在高速城市化的背景下，地方政府的財力渴望與農民土地權利缺位共同作用的結果。應該說(shuō)，新土地政策明確了近年來(lái)許多地方進(jìn)行的改革嘗試，也為解決土地糾紛提供了方向。但是，要從根本上解決農村土地財政關(guān)系中的矛盾，還需要一系列配套改革。
首先，必須落實(shí)土地征用收益分配、土地經(jīng)營(yíng)利益共享的具體機制。長(cháng)期以來(lái)，土地糾紛的核心就是征地收益分配不合理，以及征地補償標準低、征地補償費的測算方法不合理等問(wèn)題。新政策強調按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農村集體組織和農民合理補償、允許農民依法通過(guò)多種方式參與特定土地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，這些都需要在地方財政制度、政策方面真正具體落實(shí)，才能緩解土地糾紛的升級。
其次，可以預計，隨著(zhù)土地經(jīng)營(yíng)權流轉的加快，失地農民的社會(huì )保障問(wèn)題就變得更加重要。雖然當前對地方政府的“土地換社�！闭叽嬖诤芏酄幾h，但如果今后更多農民離開(kāi)土地這最后的保障，而又無(wú)法轉為產(chǎn)業(yè)工人實(shí)現就業(yè)，則相關(guān)社會(huì )保障則成為防止失地農民轉化為不穩定因素的屏障，這就需要財力分配與社保體制改革的未雨綢繆。
再就是應增加對土地經(jīng)營(yíng)權流轉的財政補貼，推動(dòng)土地使用的規模經(jīng)濟效應，奠定農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎。在土地經(jīng)營(yíng)權流轉的初期，作為出讓方的農民由于缺乏議價(jià)能力，往往處于難以獲得合理的土地轉讓價(jià)格，另外在政策細則還不明確的情況下，農民出讓土地積極性也可能有限，對此增加對出讓方的財政補貼，能夠引導土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，事實(shí)上很多地方政府已出臺了相關(guān)措施。當然，在土地市場(chǎng)相對完善后，則應該把補貼重點(diǎn)放到土地經(jīng)營(yíng)權受讓方身上。
還有，應由財政主導設立和規范土地交易市場(chǎng)。具體而言，為了保障土地交易的規范發(fā)展，可由地方財政主導設立土地交易所，先著(zhù)眼于農村土地交易，在時(shí)機成熟時(shí)轉為城鄉統一的交易所。
另外，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權流轉的目的之一，就是促進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，這與城鎮化是結合在一起的。當更多農民選擇離開(kāi)土地之后，就會(huì )納入城鎮就業(yè)體系中�？梢哉f(shuō)，這一過(guò)程并非短期內能夠完成，原因之一就是農民普遍缺乏再就業(yè)的技術(shù)。這就需要政府增加相關(guān)財政投入，為農民迅速獲得新的職業(yè)而提供教育、培訓等支持。
最后，是必須加快中央和地方財稅管理體制改革。眾所周知，由于地方政府財權與事權的偏離，“土地財政”成為其重要的收入模式。農村土地改革不能只是簡(jiǎn)單地剝奪地方政府的土地收入，而是應該通過(guò)推進(jìn)分稅制改革、地方稅收體系完善、市政債券創(chuàng )新等，為地方政府創(chuàng )造依靠“賣(mài)地沖動(dòng)”之外的財源，才能使本輪土地改革實(shí)現利益平衡。
從農村金融的角度來(lái)看，長(cháng)期以來(lái)在農村，農民“貸款難”的很大原因就是沒(méi)有合格的抵押物。因為我國《土地法》和《擔保法》明確規定，包括農業(yè)用地和宅基地在內的與農村居民聯(lián)系最為緊密的生產(chǎn)資料不能進(jìn)行抵押或者轉讓?zhuān)陙?lái)諸多文件也禁止城里人到農村購買(mǎi)宅基地。這些都使得可持續的商業(yè)金融模式在農村難以建立起來(lái)，銀行的農村金融業(yè)務(wù)逐漸萎縮。新政策雖然明確了土地經(jīng)營(yíng)權可轉讓、依法保障農戶(hù)宅基地用益物權等，但同樣還需要相關(guān)配套改革，才能使土地改革成為農村金融發(fā)展的“催化劑”。
比如，要盡快推動(dòng)農村土地權益的權證化流轉，為發(fā)展農村商業(yè)信貸模式奠定基礎。這不僅需要推動(dòng)土地承包權證的普遍化、明確其財產(chǎn)權地位，還需要解決抵押品的估值以及流轉細則，包括什么機構能夠為土地抵押進(jìn)行估值等，從而真正實(shí)現土地要素在農村金融市場(chǎng)的流通，為商業(yè)銀行在農村創(chuàng )新商業(yè)模式提供條件。
又比如，在推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權抵押信貸模式發(fā)展的同時(shí)，仍然不能忽視農村合作金融、政策性金融、小額信貸組織等的作用。由各國經(jīng)驗來(lái)看，農業(yè)和農村的特殊性，決定了在農村金融中必須存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否則，在農業(yè)生產(chǎn)面臨較大風(fēng)險的情況下，土地經(jīng)營(yíng)權抵押信貸所造成的結果，很可能就是加劇土地過(guò)度集中與兩極分化。
另外，應推動(dòng)農村金融產(chǎn)品創(chuàng )新以支持土地改革。如試點(diǎn)土地證券化產(chǎn)品、農產(chǎn)品期貨等。
當然，還應發(fā)展與農村土地相關(guān)的農業(yè)政策性保險。為了避免自然災害影響，使得土地流轉和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)順利推進(jìn)，農業(yè)政策性保險必不可少。同時(shí)，應該探索農村社會(huì )保障、政策性保險、商業(yè)保險在保障農民人身與財產(chǎn)權利、農業(yè)生產(chǎn)等方面的有效結合。
總之，在新一輪土改序幕拉開(kāi)之際，增加財政和金融等多角度的審視，才能使改革最大限度上有利于解決“三農”問(wèn)題。
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