上月底，《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布。繼上海浦東新區、天津濱海新區等地之后，深圳這個(gè)中國最早的經(jīng)濟特區，如愿加冕“新特區”。
　　與浦東和濱海有所區別的是，深圳的綜合配套改革突破口，側重行政管理體制改革。聯(lián)系6年前中編辦在此搞的“行政三分制”試點(diǎn)，中央對于這個(gè)屢創(chuàng )神奇的年輕城市，顯然有著(zhù)更多期待。

[尋源]從9年前開(kāi)始

    曾經(jīng)的三分制
　　“深圳新的開(kāi)始！”
　　《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布次日，《南方都市報》做了這樣一個(gè)頭版頭條。簡(jiǎn)潔的表述，套紅的大字，特別的處理方式昭示著(zhù)新聞本身的特別和重大。
　　談及這份經(jīng)國務(wù)院批準實(shí)施的改革方案，深圳市委副秘書(shū)長(cháng)兼政策研究室主任、該方案主筆蒙敬杭和多名觀(guān)察人士不約而同用到一個(gè)比喻：這是一把尚方寶劍，拿著(zhù)它，有太多創(chuàng )新工作可以做。
　　有了這把尚方寶劍，改革路上的障礙，也許能夠更容易化解；以前做不了的一些事，現在也許有條件做了。
　　比如首當其沖的行政管理體制改革，方案要求“建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”，這一表述被普遍認為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著(zhù)一致的精神內核。

　　入世推動(dòng)改革
　　只不過(guò)，6年前的改革動(dòng)議在高調宣布后再無(wú)下文，相關(guān)改革黯然終場(chǎng)。
　　而追溯起來(lái)，有關(guān)“行政三分制”這一政策的實(shí)質(zhì)探討，可以回到更早的2001年。當年12月，中國經(jīng)歷15年艱苦談判后加入世貿組織。而政府如何“入世”，成為當年中編辦選擇深圳進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)的直接動(dòng)因。
　　作為彼時(shí)改革方案的主要設計、參與者，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁首倡“行政三分制”。

　　“大社會(huì )小政府”
　　馬敬仁介紹，在此之前，深圳曾進(jìn)行過(guò)多次政府機構改革，但歷次改革沒(méi)能走出兩個(gè)怪圈：一是權力一收即死、一放就亂；二是機構改革陷入精簡(jiǎn)、膨脹，再精簡(jiǎn)、再膨脹的循環(huán)。
　　在這位學(xué)者看來(lái)，過(guò)去的改革側重機構和人員調整，沒(méi)有考慮怎么給政府的事務(wù)做減法。新的改革思路就是要把這些事務(wù)盡量剝離出去，政府管得少了，機構精簡(jiǎn)、政府職能轉變均可自然實(shí)現。
　　深圳社科院院長(cháng)樂(lè )正亦表示，雖然深圳一直在探討“大社會(huì )小政府”的模式，在建立特區的最初10年里連人大、政協(xié)兩套班子都沒(méi)有設置，但相對于一些國家和地區，深圳市政府仍然是一個(gè)“大政府”，管的事情太多。
　　“香港城市規模和深圳差不多，連副特首都沒(méi)有，管得好好的。深圳九個(gè)副市長(cháng)，整天忙得不亦樂(lè )乎�！边@樣的對比讓樂(lè )正很是感嘆。

[設計]“行政三分制”構架已形成

　　行政內部制約
　　轉變政府職能之外，如何建立有效的權力制約機制，是擺在中央決策部門(mén)面前的另一個(gè)重大課題。
　　“過(guò)去我們一直強調一把手的作用，但要建立有效的制約機制，得從制度著(zhù)手�！瘪R敬仁認為，在沒(méi)有條件建立外部制約機制的情況下，只能走內部制約之路�，F在能做的，就是在政府部門(mén)內部把決策權、執行權和監督權分開(kāi)。
　　2001年，馬敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首，成立了一個(gè)課題小組。
　　他們首先進(jìn)行了大量調研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務(wù)，然后按照大行業(yè)、大系統的原則，將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”，在此基礎上對政府部門(mén)進(jìn)行重新定位和排列組合。
　　按照馬敬仁的設想，政府的決策部門(mén)和執行部門(mén)不僅分工不同，同時(shí)也是有大小之分的。決策部門(mén)按大行業(yè)、大系統進(jìn)行設置，數量較少但管的面較寬。每個(gè)決策部門(mén)對應若干個(gè)執行部門(mén)，執行部門(mén)規模較小，職責則相對專(zhuān)業(yè)和獨立。
　　決策部門(mén)和執行部門(mén)之間，以“行政合同”或“績(jì)效合同”確定雙方的權、責關(guān)系，監督部門(mén)則依此合同文本行使督察之職。

　　試點(diǎn)一度啟動(dòng)
　　2003年1月，廣東省十屆人大一次會(huì )議召開(kāi)，時(shí)任深圳市長(cháng)的于幼軍在會(huì )上宣布，深圳即將成為中國惟一進(jìn)行“行政三分制”試點(diǎn)的城市。
　　于幼軍這樣解釋這一全新的政府架構：決策局只有決策權而沒(méi)有執行權；執行局只有執行權而沒(méi)有決策權；監察局和審計局將作為監督部門(mén)直屬市長(cháng)管轄。

[困局]理想方案遇到現實(shí)問(wèn)題

　　機構難以撤并
　　在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專(zhuān)家小組之外，深圳市政府當年還從政策研究室、發(fā)改局等單位抽調人手，成立了一個(gè)課題小組。作為學(xué)者，他們提供的是一個(gè)比較理想的方案。但當這個(gè)方案交到政府部門(mén)的課題小組進(jìn)行討論時(shí)，開(kāi)始遇到種種困難。
　　首先是國家體制環(huán)境存在諸多掣肘，政府機構改革需要上級授權，地方政府作為空間不大，大部門(mén)大到什么程度？機構如何撤并？都不是深圳自己說(shuō)了算的。
　　樂(lè )正同樣深知政府機構改革之敏感艱難，他舉例說(shuō)，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動(dòng)局合并，成立人力資源局，方案都做出來(lái)了，但未獲上級批準。

　　人事安排困難
　　此外，按照馬敬仁的設計，很多政府執行部門(mén)的職能應該剝離出去，交給企業(yè)、社會(huì )組織和社區去做。但是社會(huì )組織發(fā)展滯后，社區自治能力不強，很多公共事務(wù)無(wú)法剝離。
　　而在主觀(guān)方面，因為改革勢必導致眾多政府機構調整、撤并，人事安排方面需要面對巨大阻力。
　　馬敬仁說(shuō)，按照理想的設計方案，決策部門(mén)數量不宜太多，可是很多部門(mén)并不到一起來(lái)，“有的主管領(lǐng)導直接就說(shuō)，我這三個(gè)部門(mén)不能動(dòng)，你能怎么辦？”
　　由于設計方案中決策部門(mén)級別較高，討論過(guò)程中，決策部門(mén)的數量越協(xié)商越多，“最開(kāi)始我們的規劃是3個(gè)，后來(lái)增加到12個(gè)，最后變成21個(gè)”。這樣的結果讓馬敬仁頗感無(wú)奈。
　　與決策部門(mén)想大大不起來(lái)相對照，一些執行部門(mén)該小卻小不下去，馬敬仁舉例說(shuō)，國土和建設部門(mén)都是純粹的執行部門(mén)，因為存在較大部門(mén)利益，人家不愿分出來(lái)，最后也沒(méi)辦法動(dòng)。

[曙光]來(lái)自中央的支持

　　沉寂中的摸索
　　討論的結果與最初的設計方案漸行漸遠，改革動(dòng)議就此陷入6年沉寂。
　　不過(guò)馬敬仁稱(chēng)改革從未“流產(chǎn)”，有關(guān)“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不讓報了而已”。
　　馬敬仁透露，中央的調查組從2003年到2006年一直都在深圳開(kāi)展工作，時(shí)任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書(shū)長(cháng)的華建敏也曾多次前往深圳調研。
　　另一方面，深圳也一直在為改革做著(zhù)準備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事權改革，把市政府有關(guān)公共服務(wù)方面的事權都交給區政府，區政府能交的，都交給街道和社區�！�

　　中央指明方向
　　更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來(lái)，從中央到廣東，有關(guān)行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發(fā)顯現。
　　2002年11月，黨的十六大報告提及，要“按照決策、執行、監督相協(xié)調的要求，繼續推進(jìn)政府機構改革”。
　　2007年10月，黨的十七大報告指出，要加快行政管理體制改革，建設服務(wù)型政府，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制�！�
　　對比兩個(gè)報告，在論述決策權、執行權、監督權三者關(guān)系時(shí)，黨的十七大報告增加并強化了“相互制約”的內容。
　　2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì )在京召開(kāi)，審議通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》。在這份綱領(lǐng)性文件中，除對黨的十七大報告有關(guān)精神做進(jìn)一步闡釋外，還提出“探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，完善行政運行機制”。
　　當年年底出臺的《珠江三角洲地區改革發(fā)展規劃綱要（2008-2020年）》，更是明確而具體地指出，“支持深圳市等地按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，在政府機構設置中率先探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制�！�
　　雖然這幾個(gè)文件均未使用“行政三分制”這一概念，但馬敬仁認為，自己當年的改革思路，與文件精神是一致的。

[獲批]再改革阻力已減小

　　方案水到渠成
　　一個(gè)月成稿，上報國務(wù)院兩個(gè)多月即獲批復，《深圳市綜合配套改革總體方案》創(chuàng )造的“深圳速度”再次令人稱(chēng)奇，這似乎也從一個(gè)側面證明，該方案涉及的種種改革舉措，已經(jīng)到了水到渠成的地步。
　　作為上次改革方案設計者的馬敬仁和深圳市委重要智囊的樂(lè )正都表示，此次改革方案起草過(guò)程中，有關(guān)方面并未征詢(xún)他們意見(jiàn)。在他們看來(lái)，有關(guān)行政管理體制改革的思路，自上到下已經(jīng)相當清晰，方案的形成、通過(guò)自然比較順，無(wú)須太多討論。
　　這也正好印證了深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區研究中心主任鐘堅的觀(guān)點(diǎn)：我國政治體制改革是自上而下的，地方政府很難有所作為。
　　不過(guò)馬敬仁和樂(lè )正都相信，有來(lái)自高層的強力支持，深圳今天的行政管理體制改革，會(huì )比6年前試水“行政三分制”時(shí)阻力小很多。

　　實(shí)施方式保密
　　但改革的敏感和復雜仍然不言而喻，總體方案發(fā)布后，眾多媒體記者前往深圳，試圖就這一“深水區”的改革做點(diǎn)文章，除幾名專(zhuān)家樂(lè )于配合，政府部門(mén)鮮有官員接受采訪(fǎng)。
　　“你現在找誰(shuí)都不會(huì )跟你說(shuō)，大家都在想會(huì )不會(huì )改到自己頭上來(lái)�！币幻麅炔咳耸扛嬖V《中國青年報》記者。
　　行政管理體制改革將如何實(shí)施？對于這一外界關(guān)注度最高的話(huà)題，蒙敬杭給了《中國青年報》記者這樣一個(gè)答復：“這是高度機密，連有的市委常委都不知道�！彼�說(shuō)具體方案一旦公布，“就會(huì )在兩個(gè)月內迅速完成”，言辭間似乎暗含快刀斬亂麻之意。

　　改革需要耐心
　　“總體方案公布后，深圳可能于近期出臺一個(gè)3年實(shí)施方案�！睒�(lè )正表示，在構筑新的政府架構時(shí)，決策部門(mén)、執行部門(mén)、監督部門(mén)在級別上宜平行設置。同時(shí)，機構的調整可能會(huì )以轉變職能為宗旨有增有減，而不是一味做減法，比如，政府的經(jīng)濟職能會(huì )繼續弱化，社會(huì )職能則會(huì )加強；審批會(huì )減少，執法要加強。
　　馬敬仁同樣期待實(shí)施方案盡早出臺，他期待政府在做這個(gè)方案時(shí)能一步到位，不要一遇阻力就打折扣，他希望決策部門(mén)能并到一個(gè)較小的數目，“決策部門(mén)如果太多，執行部門(mén)就分離不出來(lái)�！�
　　“對政府的改革，要有耐心�！瘪R敬仁強調。