經(jīng)過(guò)六年的醞釀，深圳重啟行政三分的行政管理體制改革，再次成為中國政治體制改革進(jìn)入深水區的排頭兵。

　　對于深圳綜改， 人們最寄予希望的便是“行政三分制”的行政體制改革——深圳綜改方案獲國務(wù)院批準，使其有可能成為今后全國行政機構尤其是地方政府效法的榜樣。按照改革者的設想，“行政三分制”是將政府職能部門(mén)分為決策部門(mén)、執行部門(mén)、監督部門(mén)三大板塊，使權力相互制約，相互協(xié)調，從而達到防止公職人員濫用權力的目的，提高行政效率。
　　而在綜改方案獲批后不久，深圳市長(cháng)許宗衡被免職接受調查，讓外界一度擔心深圳的改革是否會(huì )因此滯延。
　　在6月“空降”深圳的代市長(cháng)王榮的言與行都在傳達一個(gè)強烈信號，那就是深圳改革開(kāi)放的調子不會(huì )變。

“行政三分制”的探索

　　在深圳并不長(cháng)的歷史中，一直能看到其在政治體制改革方面的不斷嘗試和探索，其中曾引起轟動(dòng)的包括1983年的蛇口工業(yè)區管委會(huì )民主直選改革，1988年提出的“行政主導+立法委員會(huì )”的政改構思等等，但大都無(wú)疾而終。
　　2001年中國加入世貿組織，對于政府如何“入世”，中編辦選擇了這個(gè)屢創(chuàng )神奇的年輕城市進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)。深圳市委市政府為此成立專(zhuān)家課題小組，首先進(jìn)行調研分析，理清深圳市政府的公共事務(wù)，然后按照大行業(yè)、大系統的原則，將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”，在此基礎上對政府部門(mén)進(jìn)行重新定位和排列組合。
　　按照專(zhuān)家們的設想，政府的決策部門(mén)和執行部門(mén)除了分工不同，還有大小之分。決策部門(mén)按大行業(yè)、大系統進(jìn)行設置， 數量較少但管的面較寬， 負責制定政府的法規、政策、辦法。再根據每個(gè)決策部門(mén)的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)， 設置若干執行部門(mén)。執行部門(mén)規模較小，職責則相對專(zhuān)業(yè)和獨立。決策部門(mén)和執行部門(mén)以“ 行政合同” 或“ 績(jì)效合同” 確定雙方的權、責關(guān)系， 監督部門(mén)則依此合同文本行使考察和監督之職。
　　2003年1月，在廣東省十屆人大一次會(huì )議上，時(shí)任深圳市長(cháng)于幼軍描繪出這一全新的政府架構：決策局只有決策權而沒(méi)有執行權；執行局只有執行權而沒(méi)有決策權；監察局和審計局將作為監督部門(mén)直屬市長(cháng)管轄。
　　然而， 政府機構改革需要上級授權，地方政府作為空間不大，大部門(mén)大到什么程度？機構如何撤并？深圳特區并沒(méi)有這樣的特權。這一被廣泛期待的探索還是被攔在了路上。
　　“我國政治體制改革是自上而下的，地方政府較難有作為�！鄙钲诖髮W(xué)中國經(jīng)濟特區研究中心主任鐘堅對《中國改革》表示。
　　而且，行政體制改革勢必導致眾多政府機構調整、撤并，人事安排，阻力之大也遠遠超出了專(zhuān)家們的預想。按照理想的設計方案，決策部門(mén)數量不宜太多。但在與深圳市組織政策研究室、發(fā)改局等人員成立的課題組討論過(guò)程中，決策部門(mén)的數量從最開(kāi)始規劃的3個(gè)，一路增加到了21個(gè)。一邊是決策部門(mén)想大大不起來(lái)，另一邊卻是一些執行部門(mén)該小卻小不下去，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁舉例說(shuō)，國土和建設部門(mén)都是純粹的執行部門(mén)，因為存在較大部門(mén)利益，“他們不愿分出來(lái)，最后也沒(méi)辦法動(dòng)�！�
　　汕頭大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)杜鋼建是當時(shí)方案的設計者之一，他曾經(jīng)告訴媒體，如果按照最初的思路，至少有1/5的正局級部門(mén)將被撤銷(xiāo)或合并，改革對這些部門(mén)以及個(gè)人利益的觸及是無(wú)法回避的現實(shí)。
　　年輕的深圳未能走出中國政府機構改革的怪圈： 一是權力一收即死、一放就亂； 二是機構改革陷入精簡(jiǎn)- 膨脹- 再精簡(jiǎn)- 再膨脹的循環(huán)。

6年培育外部條件

　　但是，這六年來(lái)，“改革一直沒(méi)有停步，深圳一直在培育土壤�！�
　　在深圳學(xué)者看來(lái)，過(guò)去的改革因為側重機構和人員調整，而沒(méi)有考慮怎么給政府事務(wù)做減法。中編辦通過(guò)2003年在深圳的試點(diǎn)，最后感覺(jué)到，只有通過(guò)把一些事務(wù)從政府剝離出去，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身。
　　減事務(wù)的根本辦法， 就是打破政府對公共權利和公共事務(wù)的壟斷，引入其它管理主體。培育相應的機構接過(guò)政府剝離出來(lái)的公共事務(wù)，讓民間力量參與進(jìn)來(lái)成為深圳近年的重頭戲。
　　一個(gè)讓記者印象深刻的變化是在深圳打出的“公民社會(huì )，共同成長(cháng)”的宣傳標語(yǔ)。比如吳君亮團隊推動(dòng)深圳成為全國第一個(gè)向公眾公開(kāi)本級部門(mén)預算的城市，同時(shí)，深圳還是中國內地唯一一個(gè)誕生出民間版藍皮書(shū)的城市。從2005年開(kāi)始，深圳“兩會(huì )”前，在民間會(huì )召開(kāi)“深圳圓桌”會(huì )議，召集官方和民間學(xué)者，對政府施政進(jìn)行點(diǎn)評，提出建言。
　　深圳依法登記注冊的社會(huì )組織2008年底已經(jīng)達到3239 家，“政府購買(mǎi)服務(wù)”已然上路；專(zhuān)家咨詢(xún)、聽(tīng)證制度、公示制度、立法辯論等多種形式開(kāi)始構建起立體的民意表達機制；政府公共信息平臺、公共法治平臺、政府集中采購平臺；事業(yè)單位改革，社區自治……都在培育著(zhù)深圳改革的外部條件。
　　有民間觀(guān)察人士也認為，深圳在大部制方面在全國較早進(jìn)行嘗試和探索，可以說(shuō)，是最有條件進(jìn)行決策權、執行權和監督權制約協(xié)調的城市。
　　六年的鋪墊，加之從中央到廣東，有關(guān)行政管理體制改革思路的日漸明朗，讓深圳看到了這正是改革的良機。綜改方案的獲批更讓深圳有了一把尚方寶劍。
　　但這并不代表曾經(jīng)的改革阻力已經(jīng)消失，相反，在坊間看來(lái)，改革的阻力將更大，“過(guò)去只是局部推開(kāi)，比如在國土、交通等部門(mén)嘗試設了建筑工務(wù)署，行業(yè)協(xié)會(huì )服務(wù)署，但現在要全市推開(kāi)，重組的力度更大，難度自然也會(huì )更大�！瘪R敬仁表示。
　　事實(shí)上，當年可能迫使改革無(wú)疾而終的部門(mén)調整和機構撤并，如今仍是改革難破的題。
　　“決策權、執行權、監督權制約協(xié)調必須是和大部制結合在一起的，但是深圳大部制還有多少潛力可挖，也讓人擔憂(yōu)�！敝�名評論人士金心異分析稱(chēng)，決策權、執行權、監督權制約協(xié)調是行政體系內部的調整，是否會(huì )導致部門(mén)內部的調整，是否會(huì )變成政府自己監督自己，“還有部門(mén)合并后誰(shuí)當老大，權力邊界怎么劃分，都不讓人樂(lè )觀(guān)�！�
　　或許是有了6年前的教訓反思，民間對此次改革的路徑選擇多了幾分理性。接受《中國改革》采訪(fǎng)的人士幾乎都認同這樣的觀(guān)點(diǎn)：此次改革應當采取漸進(jìn)式策略，比如決策部門(mén)精簡(jiǎn)不要一步到位，可以慢慢調整， 先精簡(jiǎn)幾個(gè)， 再精簡(jiǎn)幾個(gè)，最終實(shí)現精簡(jiǎn)的目標；改革可以按照決策、執行、監督平級的模式來(lái)推進(jìn)，避免引起部門(mén)的強烈反彈，導致歷史重演。

堅持“內涵式”改革路徑

　　“以往的行政管理體制改革帶有明顯的‘外延式’發(fā)展的痕跡，偏重精簡(jiǎn)機構、減少人員這些量的變化，政府職能轉變、體制和機制創(chuàng )新相對薄弱�！鄙钲谑形瘯�(shū)記劉玉浦表示，行政體制改革“要敢于突破原有體制的束縛，堅持‘內涵式’的路徑模式�！�
　　對于如何推進(jìn)此次改革，官方和民間普遍將目光落在深圳已設和新設的功能區上。
　　作為繼光明新區之后深圳設立的第二個(gè)政府直接管理的功能區，坪山新區在6月底的掛牌顯得很低調。新區由坪山、坑梓兩個(gè)街道和深圳市大工業(yè)區整合而成，面積超過(guò)了關(guān)內的羅湖、福田等區。
　　“這是深圳發(fā)展的一件大事，作為綜改先行區，全市所有部門(mén)都要加大對坪山新區的扶持力度�！蓖鯓s在掛牌儀式上表示，他本人也同時(shí)擔任坪山新區領(lǐng)導小組組長(cháng)。
　　在直接取消區級政府這一改革遠景目標面臨重重阻力的情況下，功能區的“小范圍試水”，為“不能夠一蹴而就”的改革選擇了“半步走”的方式：從整合街道辦和社區工作站的二級管理資源入手，實(shí)現在白紙上描摹創(chuàng )新的精簡(jiǎn)行政層級改革。
　　在坪山新區掛牌前不久， 光明新區紀律檢查工作委員會(huì )也掛牌成立。和一般紀工委不一樣，新區的紀工委構建大部制下大監督新格局，實(shí)現了紀檢、監察、審計三項工作聯(lián)動(dòng)。這只是光明新區機關(guān)運作采取“ 大部制” 體制的一個(gè)縮影。于2007年5月31日成立的光明新區，既不是行政區，也不同于深圳市高新區和大工業(yè)區的管理體制，兼具開(kāi)發(fā)區和行政區的職能，在新區范圍內行使市政府決定由區級政府行使的職責，是深圳市人民政府的派出機構。
　　按照深圳市行政體制改革的思路，光明新區和坪山新區的街道辦事處將和社區工作站整合為“社區服務(wù)機構”，從而初步形成“市-功能區-社區服務(wù)機構”的“一級政府三級管理雛形”。
　　專(zhuān)家表示，從光明新區到坪山新區，不僅是在區劃上的調整，更是深圳在行政管理體制改革上的積極探索和有力嘗試。深圳率先展開(kāi)的功能區探索，將為中國城市治理模式提供樣本。
　　“功能區是一種過(guò)渡形態(tài)。由于‘一級政府三級管理’涉及取消區級政府，而這涉及憲法。在目前‘撤區’還不現實(shí)的情況下，成立坪山、光明這樣的功能區，逐漸虛化行政區，弱化區級政府功能，特別是經(jīng)濟管理職能，設置更多的功能區是必要的�！�
　　對于面臨巨大阻力的深層次改革，這似乎是一種值得期待的“過(guò)渡”。但對于六年之后重啟改革的深圳而言，需要的不僅僅是這樣的“過(guò)渡”。