重慶農村土地交易所競拍現場(chǎng)。新華社記者 劉潺 攝

    家住江津區李市鎮孔目村的村民肖偵賢怎么也想不到，自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者，她家的祖屋原來(lái)在距離新居大約300米左右的山腰上，有260平方米，雖然面積很大，但早已破舊不堪，成了危房。去年以來(lái)，當地政府對農村建設用地實(shí)施復墾，她家才有換房的機會(huì )。
　　肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點(diǎn)推行的“地票交易促城鄉統籌發(fā)展”試點(diǎn)。2008年12月4日，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶市，經(jīng)國務(wù)院批準，成立了全國首個(gè)農村土地交易所——重慶農村土地交易所，探索農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易，解開(kāi)“城市發(fā)展擴張缺乏空間，農村建設用地閑置”的疙瘩。截至2010年6月8日，重慶農村土地交易所共交易“地票”20000畝，成交額為21.36億元，成交均價(jià)10.68萬(wàn)元/畝，最高成交單價(jià)14.50萬(wàn)元/畝。
　　北京大學(xué)國家發(fā)展學(xué)院院長(cháng)周其仁認為“地票”制度設計屬全國首創(chuàng )，在農村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng )新。

　　“地票”與住房夢(mèng)

　　江津區土地收購儲備中心主任李正清介紹，江津區從2007年開(kāi)始就開(kāi)展農村宅基地復墾，把分散的廢棄宅基地復墾成耕地，增加耕地面積4180畝。
　　肖偵賢給記者算了筆賬，買(mǎi)新房獲得了四個(gè)方面的優(yōu)惠或補貼。第一，可以持宅基地復墾證在村里新建的居民點(diǎn)(即巴渝民居)按照成本價(jià)的80%買(mǎi)一套住房，也就是說(shuō)巴渝民居的成本價(jià)是650元/平方米，面積180多平方米，相當于政府補助24000元左右；第二筆是購房補助，一次性補貼30000元，按260平方米計算，大致是按照115元/平方米的價(jià)格進(jìn)行補貼；第三筆是響應“巴渝民居”建設，市、區兩級部門(mén)補助6000元；第四筆是原宅基地復墾成耕地后，除去原房屋占地面積之外的復墾地，每畝可獲得1000元補助。按孔目村“巴渝新居”建設標準，一套房子11萬(wàn)多元，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。
　　孔目村村支部書(shū)記張福云告訴記者，目前，全村已有32戶(hù)村民通過(guò)宅基地復墾，獲得購房?jì)?yōu)惠或補助，住進(jìn)了村里統一規劃建設的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建筑設計符合農村生產(chǎn)生活方式。他說(shuō)，原來(lái)山坡上錯亂無(wú)序的房子已經(jīng)拆除，取而代之的是成片的耕地。通過(guò)復墾，全村騰出了數十畝耕地。
　　江津區算了這樣一筆賬：目前全區人均宅基地占地達198平方米，如果將之減少至國家規定的150平方米以?xún)�，就可以騰出建設用地指標8.25萬(wàn)畝，長(cháng)遠如果全部作為“地票”交易，以每畝9萬(wàn)元計，將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閑置的農村公共用地，可帶來(lái)近百億元的資金，投入到農民收益、農業(yè)生產(chǎn)、農村基礎設施改善和農村社會(huì )保障體系建設中。

　　農村土地交易所從事“地票”交易

　　所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，經(jīng)過(guò)復墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴格驗收后產(chǎn)生的指標，以票據的形式通過(guò)重慶農村土地交易所在全市范圍內公開(kāi)拍賣(mài)。
　　地票購買(mǎi)者包括土地儲備機構、園區建設單位、民營(yíng)企業(yè)、國有企業(yè)、自然人。
　　重慶“地票”交易制度創(chuàng )新的一個(gè)大背景是：征地矛盾愈演愈烈，而廣大農村的集體建設用地卻大量閑置。雖然我國實(shí)行了最嚴格的耕地保護制度，但“土對策”層出不窮：未批先占，多占少補，占優(yōu)補劣，甚至刷綠漆、掛綠網(wǎng)“迷惑”國土部門(mén)的衛星遙感。如何找到一條“中間道路”？
　　重慶市國土資源和房屋管理局局長(cháng)張定宇說(shuō)，我國城鄉建設用地存在幾大亟待解決的矛盾。
　　一是城鄉建設用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而農村用地增減率與城鎮化進(jìn)程極不協(xié)調，造成了大量閑置浪費。重慶市近十年來(lái)城鎮化率提高了25%，但農村居民點(diǎn)用地減少率不到1%。以記者走訪(fǎng)的江津區為例，全區近40萬(wàn)農戶(hù)中約有23%已經(jīng)完全放棄了農地耕作，閑置或半閑置的建設用地粗估可達近3萬(wàn)畝，不少農民進(jìn)城鎮生活后，農村老宅無(wú)法處置變現只能任其閑置。
　　其次，城鎮建設用地“先占后補”的模式，占地在先是剛性的，補地在后是柔性的，往往“只占不補”“占優(yōu)補劣”“多占少補”，很難保障補地的數量和質(zhì)量，長(cháng)此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此，“地票”交易制度已是大勢所趨，不僅有利于城鄉土地大范圍置換，更重要的是催生了統一的建設用地市場(chǎng)，有效破解了城鄉二元用地矛盾。
　　“如何改革完善城鄉建設用地管理制度，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，是統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的大事�！敝貞c市市長(cháng)黃奇帆在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。
　　黃奇帆表示，2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，支持重慶設立農村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊資金5000萬(wàn)元，主要從事“地票”交易。
　　重慶市國土資源和房屋管理局副局長(cháng)、重慶農村土地交易所總裁董建國介紹，重慶農村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營(yíng)權、林權、農村集體建設用地使用權流轉提供交易平臺外，最重要的創(chuàng )新就是推出農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易。

　　走出縣域“掛鉤”

　　國土資源部幾年前推出“農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤”的政策，并在四川、浙江等省的8個(gè)縣市試點(diǎn)。
　　2005年國土資源部發(fā)布了“關(guān)于規范城鎮建設用地增加與農村建設用減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)”。城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點(diǎn)，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過(guò)建新拆舊和土地復墾，最終實(shí)現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
　　重慶的“地票”交易制度與其他試點(diǎn)地區的“掛鉤”試驗有所區別：
　　一是重慶的“地票”交易超越了傳統的“掛鉤”試驗的行政區界限，把遠郊區納入“掛鉤”試驗的范疇。
　　二是實(shí)現價(jià)格統一化�！暗仄薄睂⒉煌瑓^域的掛鉤指標打包進(jìn)行拍賣(mài)，然后按照面積分配拍賣(mài)收益�！暗仄薄眱r(jià)格的高低與項目區無(wú)關(guān)，與級地租無(wú)關(guān)，僅與拍賣(mài)價(jià)格有關(guān)，實(shí)現指標價(jià)格的統一化。
　　三是把土地的交易轉化為票據化的模式�！暗仄薄蹦Ｊ绞前褣煦^指標票據化。通過(guò)“地票”形式，土地從空間上不可轉移的實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)轉化為可交換的票據，使固化的土地資源轉化為可流動(dòng)的資產(chǎn)。
　　四是先復墾后占地，減少了“掛鉤”風(fēng)險�！暗仄薄蹦Ｊ绞窍葘�農村集體建設用地進(jìn)行復墾，驗收合格后增加的耕地指標。通過(guò)“地票”在交易所進(jìn)行拍賣(mài)，實(shí)行“先造地后用地”的操作模式。

　　防止“圈地潮”

　　“地票”思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩妥、嚴格、科學(xué)的程序，才能保證這一制度創(chuàng )新不突破國家的土地利用總體規劃，保證耕地保護的量和質(zhì)，有效維護農村集體和農民個(gè)人的權益，防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。
　　重慶市國土資源和房屋管理局局長(cháng)張定宇向記者介紹，“地票”交易運作共有4道程序。
　　首先是將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村建設用地進(jìn)行專(zhuān)業(yè)復墾，經(jīng)土地管理部門(mén)嚴格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門(mén)向土地使用權人發(fā)給相應面積的“地票”，實(shí)際上是“先補后占”。他解釋說(shuō)，“地票”實(shí)際上就是建設用地指標，并不指某一個(gè)具體的地塊。地票交易的主體沒(méi)有嚴格限制，但交易活動(dòng)必須在土地交易所內進(jìn)行，購得的“地票”可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地；在城市落地使用時(shí)，則必須符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置；對“地票”交易總量，市政府根據年度用地計劃、經(jīng)營(yíng)性用地需求情況等合理確定。
　　“地票”制度尊重了農民對土地的“發(fā)言權”。重慶市明確規定，農村建設用地復墾由農民或農村集體經(jīng)濟組織申請，凡申請農村宅基地及附屬設施用地復墾的農民家庭，必須有穩定工作或穩定生活來(lái)源，以避免交易后農民生活困難、流離失所；農村集體經(jīng)濟組織申請農村建設用地復墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意，防止農村集體經(jīng)濟組織利益受到損害。

    “地票”制度凸現多贏(yíng)局面

    一些專(zhuān)家和業(yè)內人士在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，重慶農村土地交易制度創(chuàng )新和“地票”交易模式設計，作為中國農村集體建設用地制度改革的一次重要探索，可能會(huì )對于解決進(jìn)城農民的宅基地處置，助推戶(hù)籍制度改革帶來(lái)十分有意義的嘗試。