無(wú)法繞開(kāi)的產(chǎn)權問(wèn)題
“如果政府強行接管某個(gè)供熱企業(yè)，仍然會(huì )涉及供熱設施產(chǎn)權問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后如果原產(chǎn)權單位沒(méi)有取得繼續經(jīng)營(yíng)權，也會(huì )涉及這個(gè)問(wèn)題。真正打官司起訴到法院，政府仍然會(huì )輸官司”，長(cháng)春市供熱辦主任鄭海義說(shuō)，“因為沒(méi)有上位法支持，這個(gè)辦法實(shí)際上還是一個(gè)半截子法”。
政府如何管理公用事業(yè)，這些年來(lái)一直令各級政府頗費腦筋。
長(cháng)春市市政公用局局長(cháng)劉東偉對此深有體會(huì )�！霸诤芏鄷r(shí)候，我們不是在管理供熱企業(yè)，而是在求供熱企業(yè)”。去年冬天，吉林省受極端天氣影響十分寒冷，像前幾年“暖冬”時(shí)一天燒兩遍根本無(wú)法滿(mǎn)足居民室內溫度要求。長(cháng)春某小區供熱溫度始終只有十二三度，居民天天到公用局上訪(fǎng)投訴。劉東偉到處尋找這家企業(yè)的負責人怎么也找不到。后來(lái)好不容易打通了他的電話(huà)，該人卻自稱(chēng)正在日本，無(wú)法回國……寒潮過(guò)去后，他再見(jiàn)劉東偉時(shí)坦言當時(shí)就在長(cháng)春。
劉東偉說(shuō)，供熱與其他行業(yè)相比，有其特殊性，屬于政府直接掌控、未完全競爭的產(chǎn)業(yè)，具有規模經(jīng)濟和自然壟斷的特征。供熱市場(chǎng)化后給監管帶來(lái)了三大難題：一是質(zhì)量沒(méi)保障。民營(yíng)企業(yè)追求利潤最大化，賺錢(qián)就燒，賠錢(qián)關(guān)門(mén)就跑，要么就是偷工減料，溫度不達標。老百姓沒(méi)有辦法，無(wú)法選擇。二是監管沒(méi)抓手。對棄管和不達標的小鍋爐房，商量不解決問(wèn)題，政府強行接管又涉及鍋爐房產(chǎn)權問(wèn)題。為了解決一些小區棄管后老百姓挨凍問(wèn)題，長(cháng)春市供熱辦無(wú)奈之下曾破門(mén)而入接管鍋爐房，結果被原產(chǎn)權人告上法庭，贏(yíng)了民心卻輸了官司。三是企業(yè)難退出。長(cháng)春市現有400余家供熱企業(yè)，供熱設施建設上無(wú)序發(fā)展，導致部分區域熱網(wǎng)重復建設、有的熱網(wǎng)供熱能力閑置、有的熱網(wǎng)超負荷，無(wú)法保證達標供熱。一些企業(yè)為爭奪勢力范圍，還時(shí)有摩擦。
據《經(jīng)濟參考報》記者了解，鑒于市場(chǎng)化以后政府掌控力下降、公共利益受影響，目前國內一些城市已經(jīng)開(kāi)始收回公交、自來(lái)水、供熱等行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權。
在反復的權衡摸索之后，今年供暖期，長(cháng)春市決定實(shí)行供熱特許經(jīng)營(yíng)，在具有一定壟斷經(jīng)營(yíng)性的供熱行業(yè)中引入了市場(chǎng)競爭機制�！疤卦S經(jīng)營(yíng)解決了兩個(gè)問(wèn)題，一是企業(yè)的正常退出機制，二是在供熱質(zhì)量出現嚴重問(wèn)題時(shí)政府如何介入�！眲|偉說(shuō)。長(cháng)春市特許經(jīng)營(yíng)辦法對大型新建集中供熱項目、區域鍋爐房和小鍋房分別規定了20年、15年和3年三個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期限，期限屆滿(mǎn)后，政府可以采取招標方式重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者；經(jīng)營(yíng)期內，對擅自停熱和供熱質(zhì)量不達標，侵害公共利益的行為，供熱部門(mén)可以按突發(fā)公共事件處置，強行接管。
不過(guò)，也有業(yè)內人士表示，特許經(jīng)營(yíng)是把雙刃劍，對供熱企業(yè)是約束，對政府同時(shí)也是約束�！斑^(guò)去政府可以居高臨下，可以從講大局、講政治的角度給企業(yè)強壓一些任務(wù)，比如接管虧棄管鍋爐房，寒冷天氣不計成本保供熱，但是簽訂特許合同以后，雙方就是平等民事主體，政府也要按合同辦事，否則同樣要承擔違約責任�！�
另外，長(cháng)春市供熱特許經(jīng)營(yíng)辦法繞開(kāi)了一個(gè)最關(guān)鍵的問(wèn)題，也就是供熱設施的產(chǎn)權問(wèn)題。據一位參與特許經(jīng)營(yíng)辦法制定的業(yè)內人士透露，由于長(cháng)春市供熱設施產(chǎn)權結構極為復雜，有歸業(yè)主的，有歸開(kāi)發(fā)商的，有個(gè)人買(mǎi)斷的，有運行幾十年一直沒(méi)有產(chǎn)權的，還有鍋爐房與供熱管網(wǎng)產(chǎn)權不一致的……因此，長(cháng)春市的特許經(jīng)營(yíng)辦法有意識地回避了產(chǎn)權問(wèn)題，在特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后，未采取政府回收供熱設施的方式，而是終止合同，重新招標。然而，產(chǎn)權問(wèn)題現實(shí)中可能無(wú)法繞開(kāi)的。
“如果政府強行接管某個(gè)供熱企業(yè)，仍然會(huì )涉及供熱設施產(chǎn)權問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后如果原產(chǎn)權單位沒(méi)有取得繼續經(jīng)營(yíng)權，也會(huì )涉及這個(gè)問(wèn)題。真正打官司起訴到法院，政府仍然會(huì )輸官司”，長(cháng)春市供熱辦主任鄭海義說(shuō)，“因為沒(méi)有上位法支持，這個(gè)辦法實(shí)際上還是一個(gè)半截子法”。
據了解，我國供熱行業(yè)存在幾十年，但是至今沒(méi)有一部供熱法，使得地方政府在制定地方性法規時(shí)無(wú)所適從。因此，在沒(méi)有上位法的情況下出臺的長(cháng)春市供熱特許經(jīng)營(yíng)辦法能否順利實(shí)施，會(huì )遇到什么樣的困難和問(wèn)題，人們在拭目以待。
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