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新華社發(fā) |
由希臘開(kāi)始的歐洲主權債務(wù)危機就像一出肥皂劇一樣，沒(méi)完沒(méi)了，在短短一年里，歐債危機接連引發(fā)政壇地震，四國總理為此丟官下臺。歐債危機給歐元區和全球金融市場(chǎng)造成的沖擊遠遠超出幾乎所有人的想象，至今歐債危機向何處去，何時(shí)能夠終止，仍然模糊不定。
如果說(shuō)，歐債危機是壓垮四國總理的“最后一根稻草”，那么養老金就是引發(fā)債務(wù)危機的最后一個(gè)誘因。
“老齡化成本”拖垮了希臘
歐洲是福利國家的發(fā)源地，也是老齡化趨勢最為嚴峻的地區。老齡化不僅拖累了經(jīng)濟增長(cháng)，同時(shí)也提高了福利成本，加劇了財政負擔。希臘作為此次歐債危機的策源地，自始至終置身于歐債危機的漩渦之中，成為廣受詬病的歐洲福利制度的一個(gè)反面樣本。2009年底，希臘政府為發(fā)放失業(yè)金而籌資時(shí)發(fā)現并披露了前任政府瞞報的真實(shí)財政狀況，向世人公布其公共債務(wù)占GDP的106%上調到126%，將預算赤字6.7%上調到12.7%，后來(lái)又調整為15.4%，從而拉開(kāi)了歐債危機的序幕。
2010年5月國際貨幣基金和歐元區終于決定援助希臘，但同時(shí)提出了整頓財政、改革經(jīng)濟、消減福利三大條件：
——在養老金制度改革方面，恢復對高額養老金課征“特別稅”；女性領(lǐng)養老金年齡適當提高；領(lǐng)取養老金的年齡要引入一個(gè)與壽命預期變化相聯(lián)系的機制；公務(wù)員領(lǐng)取養老金的年齡要從61歲提高到65歲；對第13和14個(gè)月養老金的領(lǐng)取額度要限定在800歐元之內；養老金水平不得超過(guò)2500歐元；取消復活節、暑假和圣誕節的養老補貼等。
——在福利改革領(lǐng)域，公共部門(mén)的獎金每?jì)赡瓴坏贸^(guò)1000歐元；每月工資收入不得超過(guò)3000歐元；公共部門(mén)須削減8%的津貼；事業(yè)單位須削減3%的工資水平；改革雇工立法等。
——在經(jīng)濟改革方面要加大企業(yè)利潤課稅力度；將附加稅提高到23%；奢侈品消費稅提高10%；提高煙酒稅和燃料稅；國有企業(yè)數量須從6000家減少到2000家；創(chuàng )建一個(gè)金融穩定基金等。
對于上述條件，希臘政府全盤(pán)接受，隨后，盡管爆發(fā)了大規模的民眾反對削減福利的示威游行，但希臘議會(huì )還是通過(guò)了嚴厲的一攬子“2010年養老金改革方案”。
中國社會(huì )科學(xué)院拉美所所長(cháng)、世界社保研究中心主任鄭秉文教授認為，作為援助方，國際貨幣基金組織和歐元區之所以提出上述改革措施，其目的是合理調整“老齡化成本”，減少財政負擔。否則，在2010-2050年間，養老金支出將增加GDP的12.5個(gè)百分點(diǎn)，社保制度瀕臨破產(chǎn)，但如果按照上述改革路線(xiàn)圖，養老金支出的增幅僅為4.5個(gè)百分點(diǎn)；如果嚴格執行下去，有可能僅增加1.9個(gè)百分點(diǎn)。
鄭秉文指出，希臘危機的救援條件揭示兩個(gè)重要問(wèn)題：第一，債務(wù)危機背后的推手之一來(lái)自養老金。在傳統的指標體系中，財政赤字的測量中只有總逆差、基本赤字和結構性赤字、總債務(wù)、公共部門(mén)財務(wù)凈值等，這些公共政策和財政狀況的量化指標顯然不能對未來(lái)公共財政趨勢做出正確判斷，從而導致希臘主權債務(wù)危機和歐洲債務(wù)危機“從天而降”。第二，將老齡化成本引入到財政評價(jià)體系之中十分必要。這是因為，一方面，傳統的現收現付養老金制度，即正在工作的下一代人繳費，直接用于支付當前退休者的養老金，具有較強的債務(wù)隱蔽性和較高的財務(wù)脆弱性，老齡化趨勢使這兩個(gè)缺陷逐漸顯露出來(lái)；另一方面，“老齡化成本”的存在使傳統的財政指標體系已不能經(jīng)常正確地抓住公共財政的真實(shí)性，也不能反映老齡化帶來(lái)的隱性“老齡化成本”，人口結構的變化使傳統財政指標體系的這兩個(gè)缺陷暴露無(wú)遺，動(dòng)搖了財政可持續性的指標體系框架，徹底改變了一國財政可持續性的傳統含義。
隨時(shí)引爆的債務(wù)炸彈
老齡化成本包括兩層含義。廣義含義是指老齡化趨勢帶來(lái)的三個(gè)潛在風(fēng)險，即經(jīng)濟增長(cháng)減緩、財政收入減少、公共支出增加，三者共同構成了“老齡化成本”的廣義含義，成為主權國家財政惡化和主權債務(wù)攀高的潛在因素。
近20年來(lái)，歐洲經(jīng)濟增長(cháng)率平均低于美國。據預測，人口老齡化和勞動(dòng)適齡人口的減少，必將影響經(jīng)濟增長(cháng)。換言之，未來(lái)50年中，由人口結構變化導致的經(jīng)濟增長(cháng)減緩、財政收入減少和公共支出增加的三個(gè)潛在風(fēng)險并存和相互交織的復雜局面，必將使歐洲各國時(shí)刻監視其財政收支狀況，警惕其債務(wù)危機的風(fēng)險發(fā)生，提高其養老金制度的財務(wù)可持續性。目前希臘正在執行的改革經(jīng)濟、整頓財政、削減福利實(shí)際就是應對“老齡化成本”廣義含義的一攬子改革方案。
狹義上的老齡化成本是指老齡化帶來(lái)的主要財務(wù)成本，包括五個(gè)福利項目，即公共養老金支出、醫療費用支出、長(cháng)期照護支出、教育支出和失業(yè)保險支出。從理論上講，人口老齡化越迫近和越嚴峻，用于前三項的支出便會(huì )不斷攀升，而后兩項則會(huì )逐漸下降。因此，五項福利支出的此消彼長(cháng)在一定程度上將會(huì )相互抵消一部分成本支出。如果說(shuō)人口預期壽命提高條件下醫療保障支出成為一個(gè)難有任何變通的支出項目的話(huà)，養老金支出就將成為歐洲各國一個(gè)重要的替代性改革選擇。
在歐洲國家普遍實(shí)行現收現付制社會(huì )保險制度架構下，參保人的養老金權益在本質(zhì)上是一種隱性負債，隨著(zhù)時(shí)間的推移和壽命預期的延長(cháng)，“養老金財富總值”形成的這個(gè)隱性負債不斷顯性化和貨幣化，從而提升了政府支出的潛在總額，影響了經(jīng)濟潛在增長(cháng)。
將長(cháng)期“老齡化成本”考慮在內，一國之財政就可考慮到人口老齡化預期導致的額外、隱性和大規模的財務(wù)成本。否則，傳統的財政指標所顯示的只是公共財政的一部分圖景，而不是全部，它將有可能隱藏起來(lái)，未來(lái)有可能成為隨時(shí)爆炸的債務(wù)炸彈。
在世界各地區中，歐洲人口老齡化的形勢最為嚴峻。
在以實(shí)行現收現付制養老保障制度為主要制度的歐洲國家，“老齡化成本”是其公共財政脆弱性的一個(gè)重要誘因。如果在評估一國財政風(fēng)險能夠考慮到老齡化因素和“老齡化成本”，財政預警就將提醒重新安排預算或改革養老金制度，以適應快速老齡化的人口結構的需要，避免出現希臘式債務(wù)危機的發(fā)生。
拉動(dòng)歐洲福利支出
戰后以來(lái)，歐洲福利國家雖受到1973年第一次石油危機的劇烈沖擊，以英美為代表的歐美發(fā)達國家掀起了一股前所未有的改革風(fēng)潮與瘦身運動(dòng)，私有化改革席卷歐美，但是，由于福利剛性、選舉政治和選舉周期等諸多原因，大多數國家福利改革舉步維艱，甚至引發(fā)社會(huì )騷亂和政治動(dòng)蕩，但歐洲福利國家的公共支出仍處于不斷攀升態(tài)勢，政府收入不得不逐漸擴大，以維持福利國家的運轉和滿(mǎn)足福利國家的膨脹。
在歐洲各國的統計中，福利支出主要由9項構成：養老金、遺屬津貼、殘障金、醫療衛生、家庭補貼、積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、失業(yè)金、住房支出和“其他”。1980年以來(lái)，9個(gè)項目的支出規模不斷提高，具有相當的穩定性和持續性：1980年公共社會(huì )支出合計占GDP的15.6%，到2007年提高到19.2%，大約平均每10年提高一個(gè)百分點(diǎn)。
對歐盟國家控制“老齡化成本”的能力和前途，歐盟給出了三種情景預測。第一種情景也是最悲觀(guān)的一個(gè)前途，它假定歐盟各國政府沒(méi)有采取財政整頓措施下其債務(wù)發(fā)展趨勢。預測顯示，歐盟國家平均債務(wù)水平到2015年超過(guò)其GDP的100%，到2020年攀升至120%以上；但各國情況差別較大，其中債務(wù)水平最高的國家是愛(ài)爾蘭，而攀升最快的國家是英國，在2020年之前低于60%以上的國家之一保加利亞、丹麥、愛(ài)沙尼亞、塞浦路斯、盧森堡、芬蘭和瑞典。
第二種情景是假定歐盟各國中期目標中每年財政整頓相當于其GDP的0.5%，但其結果很不令人滿(mǎn)意：到2023年平均債務(wù)水平仍高于100%，即使到2030年也沒(méi)有平穩下來(lái)。
第三種情景是最樂(lè )觀(guān)的一個(gè)假設，即假定每年實(shí)現財政整頓相當于GDP的1%，在這個(gè)假定下，到2016年其平均債務(wù)水平開(kāi)始出現下降拐點(diǎn)，到2027年降到70%，到2030年降到65%，屆時(shí)還高于歐盟規定的60%以上5個(gè)百分點(diǎn)。
提高法定退休年齡首當其沖
世界各國為應對老齡危機和改革福利制度已經(jīng)做出了極大努力，幾乎所有國家都沒(méi)能置身于外。此次歐洲債務(wù)危機再一次將改革日程擺在各國面前：應對老齡危機，改革社保制度，挽救福利國家，走出債務(wù)危機。
鄭秉文認為，要改革養老保險制度，有三個(gè)選擇：或是下調退休金水平，或是上調繳費率，或是提高退休年齡。但事實(shí)上前兩個(gè)選擇的調整空間已非常小，歐洲多數國家繳費水平已接近極限，替代率下調意味著(zhù)降低福利水平，其可操作的“政治空間”也不是很大，所以，剩下的只有提高退休年齡，隨著(zhù)壽命預期的延長(cháng)，相對于其他兩個(gè)選擇，這是唯一較為可行的出路。
在過(guò)去十幾年里，提高退休年齡在各國已成為社保改革進(jìn)程中一個(gè)最常見(jiàn)和最普遍的改革手段，但失敗案例也不鮮見(jiàn)。比如，法國曾因為提高退休年齡而多次引發(fā)全國性的示威游行，甚至導致社會(huì )騷亂。據不完全統計，在經(jīng)合組織的34個(gè)成員國中，至今沒(méi)有提高退休年齡的國家只有6個(gè)，他們是芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國。他們之所以沒(méi)有改革，是因為他們的退休年齡半個(gè)世紀之前就已經(jīng)很高，其中，冰島1958年至今其法定退休年齡保持在67歲，其他5國從20世紀40年代至今始終就是65歲。
在“2010年改革年”中，在希臘成功通過(guò)提高退休年齡立法的激勵下，西班牙(從65歲提高到67歲)、意大利(女性公務(wù)員從61歲提高到65歲)、英國(從65歲提高到66歲)、尤其是法國這個(gè)退休年齡改革的最后堡壘(從60.5歲提高到62歲，全額養老金的退休年齡從65歲提高至67歲)成功通過(guò)延遲退休的立法；反對這項改革的社會(huì )運動(dòng)從這些國家向東歐的保加利亞、馬其頓、羅馬尼亞、波蘭和西歐的德國蔓延，一時(shí)間，抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風(fēng)起云涌。
截至2010年底，所有歐洲發(fā)達國家的退休年齡都在61歲以上，只有盧森堡等3個(gè)國家是60歲，英國、德國、西班牙、瑞典等絕大部分國家是65歲退休，執行67歲退休這個(gè)最高規定的國家有兩個(gè)，即冰島和挪威。未來(lái)計劃繼續提高退休年齡的國家有11個(gè)，包括英國、丹麥等國。
在提高退休年齡的改革中，一個(gè)值得注意的趨勢是女性退休年齡逐漸提高，并不斷向男性的退休年齡靠近。另一個(gè)值得注意的規律是，法定退休年齡“下調容易上調難”。法國和新西蘭在20世紀80年代都曾輕而易舉地將退休年齡從65歲下調到60歲，但在上調年齡的改革中則遇到了前所未有的巨大阻力。例如，法國從1995年開(kāi)始就試圖提高退休年齡，這項改革進(jìn)行了10多年，代價(jià)慘重。
總體看，在近10年來(lái)參數式改革中，提高退休年齡最為普遍，同時(shí)也最為急迫，而調整退休金水平和繳費率的改革則顯得十分謹慎。正是由于這個(gè)原因，提高退休年齡才成為歐美發(fā)達國家最為流行的一個(gè)改革趨勢。
鏈接：歐洲各國公共養老金制度改革措施