■開(kāi)年看地方之財政篇
本周以來(lái)，河南、云南、北京、安徽等多省的《政府工作報告》陸續披露。從各省情況看，2012年財政收入增速較前幾年放緩，2013年財政收入目標也被調低。同時(shí)，多個(gè)省、市都提到“壯大”、“做大做強”地方投融資平臺，以解決城鎮化投融資難題。
但多位接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)的專(zhuān)家表示，依托于政府信用的平臺公司并非沒(méi)有融資上限，在財政收支矛盾加劇的當下，潛在的政府債務(wù)風(fēng)險乃至金融風(fēng)險值得警惕。
動(dòng)向 多地提“壯大”地方投融資平臺
根據目前已公布的各省級或市級政府工作報告，加強地方融資平臺建設成為各地下一年經(jīng)濟建設的重點(diǎn)工作。
例如，南昌市提出，大力推進(jìn)投融資體制改革，做強做大做實(shí)投融資平臺。濟南市指出，要深化投融資體制改革，增強市屬四大投資集團融資、運營(yíng)和可持續發(fā)展能力。福州市《政府工作報告》也提到，2013年需要重點(diǎn)抓好的工作就包括：做大做強市屬投融資平臺。
蘭州市也提出，促進(jìn)工作重心向新區傾斜轉移。其中包括：深入挖掘國家和省上支持政策內涵，積極探索多種渠道的市場(chǎng)化融資模式，打造功能強大的投融資平臺，廣泛吸引金融資金、社會(huì )資本參與新區建設。而在抓好重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革方面，要完善投融資平臺體系，推進(jìn)融資、建設、管理三分離，提升各類(lèi)融資平臺項目運作能力。
而部分省市直接指出，要把平臺建設重點(diǎn)放在與基礎設施相關(guān)的方面。北京市22日上午剛剛發(fā)布的《政府工作報告》中便提到：積極推動(dòng)金融創(chuàng )新，做強做優(yōu)軌道交通、水利工程等融資平臺，支持每個(gè)區縣整合做強一家新型投融資平臺公司，有效拓展融資渠道。合肥市提出，深化地方金融體系改革，探索建立股權融資、融資擔保、資本項目對接三大金融創(chuàng )新體系，壯大建投集團等政府基礎設施投融資平臺，完善興泰控股等綜合性金融產(chǎn)業(yè)平臺，做優(yōu)工投公司等新型工業(yè)服務(wù)平臺，積極爭取組建地方金融資產(chǎn)管理公司。
所謂地方投融資平臺，是指地方政府發(fā)起設立，通過(guò)劃撥土地、股權、規費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現金流均可達融資標準的公司，必要時(shí)再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實(shí)現承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等項目。
從目前的情況來(lái)看，固定資產(chǎn)投資中電熱水、交通運輸倉儲、水利、教育、衛生以國有企業(yè)投資為主。按照東方證券預計，2012年全年上述城鎮固定資產(chǎn)四項投資完成額為6.67萬(wàn)億元，地方融資平臺債務(wù)總規模將增至11.4萬(wàn)億元，增速為11%。
財政部部長(cháng)謝旭人在本月赴河北調研時(shí)就強調，河北要加強政府性債務(wù)管理，逐步形成規范的地方政府舉債融資機制，切實(shí)防范財政金融風(fēng)險。謝旭人還聽(tīng)取了河北省財政廳的工作匯報，詳細了解了加強政府性債務(wù)管理等有關(guān)情況。
瓶頸 地方公共投資持續性遭挑戰
多位受訪(fǎng)專(zhuān)家提出，地方政府提出壯大地方投融資平臺的背后，有其加大基礎設施支出的沖動(dòng)，但不能被忽略的是，地方政府日益擴大的財政支出缺口正對這種地方投融資平臺的持續性構成挑戰。
在經(jīng)濟增速放緩的大背景下，財政收入放緩已是板上釘釘。22日，財政部公布的2012年全年財政收支情況顯示，全國公共財政收入117210億元，同比增長(cháng)幅度僅為12.8%，比2011年回落12.2個(gè)百分點(diǎn)。而單從地方財政收入情況來(lái)看，2012年地方財政收入(本級)61077億元，同比增長(cháng)16.2%，增幅比2011年也回落12.9個(gè)百分點(diǎn)。
從省、市兩級的《政府工作報告》來(lái)看，各地財政收入增速放緩也并非個(gè)別現象。合肥市透露，過(guò)去五年，財政收入達到694.4億元、年均增長(cháng)24.6%，其中，地方財政收入達到389.5億元、年均增長(cháng)28.3%。而在剛剛過(guò)去的2012年，其財政收入增長(cháng)僅為11.3%，其中，地方財政收入增長(cháng)僅為15%。合肥市制定的今后五年的主要奮斗目標是財政收入年均增長(cháng)10%。綜合考慮，2013年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展主要目標包括財政收入增長(cháng)10%，其中地方財政收入增長(cháng)8%。
調低財政收入增長(cháng)目標的不止合肥市，北京市的《政府工作報告》顯示，過(guò)去五年，地方公共財政預算收入達到3314.9億元，年均增長(cháng)17.3%。而2013年全市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展主要預期目標中，地方公共財政預算收入增長(cháng)9%，這也比去年的預算目標再次調低了1個(gè)百分點(diǎn)。另外，天津、浙江也將2013年地方公共財政收入目標分別調整為12%和8%，比2012年分別下降3個(gè)和0.5個(gè)百分點(diǎn)。
財政部財政科學(xué)研究所研究員李全接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，經(jīng)濟轉型的長(cháng)期過(guò)程必然會(huì )導致財政支出的增加，雖然投資尤其是房地產(chǎn)等基建投資增速不再那么快了，但先進(jìn)制造業(yè)、關(guān)乎民生、消費的投資增長(cháng)需經(jīng)歷一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程。因此，伴隨財政收入放緩，這就會(huì )形成一個(gè)空缺。
財政部副部長(cháng)王保安日前指出，以“營(yíng)改增”為核心的結構性減稅，直接減少了當期的財政收入。與財政收入增幅回落相映照，財政支出卻在高速增長(cháng)。群眾對民生改善的期盼，政府對民生的高度定位，都預示著(zhù)財政支出增長(cháng)的剛性在整體增強。教育、衛生、就業(yè)、社保等社會(huì )性支出以及生態(tài)環(huán)保、三農、新型戰略產(chǎn)業(yè)等方面的支持力度還要加大。
“財政收支矛盾加劇，財政風(fēng)險可能擴大，政府調控余地勢必縮小�！蓖醣０部偨Y說(shuō)。
展望 專(zhuān)家提醒：有多少錢(qián)，辦多少事
值得注意的是，除了“做大做強市屬投融資平臺”之類(lèi)的表述之外，各省會(huì )城市的《政府工作報告》基本都設有專(zhuān)章強調“城鎮化”，有的地方還對縣一級的城鎮化投資需求進(jìn)行具體部署。
“縣及縣以下城鎮化過(guò)程中形成的隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)部財政金融研究室原主任、研究員倪紅日在國家稅務(wù)總局“全國十大稅收新聞評選發(fā)布會(huì )”期間告訴記者，城鎮化有望在2013年成為國家戰略，這既能推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)保持在合理水平，又能扭轉城鄉二元差距并惠及民生，但城鎮化過(guò)程中基礎設施建設的融資渠道問(wèn)題亟待解決。
倪紅日解釋說(shuō)，當前，市、縣兩級政府的公共投資已經(jīng)有很大一部分不再從公共財政的一般預算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出讓所得的大部分收益)以及地方投融資平臺，平臺公司則向國家開(kāi)發(fā)銀行和城市商業(yè)銀行借款，銀行們又發(fā)行金融債。
倪紅日還強調，這雖然是政府投融資體制機制創(chuàng )新，但面臨兩大難題。一是國開(kāi)行在縣及縣以下不設分行，作為中國中長(cháng)期城鎮化重點(diǎn)的小城鎮基建(如保障性住房、上下水道、道路等)將面臨融資難，恐怕又不可避免地回到“賣(mài)土地”的老路子。二是這部分資金不在公共財政的一般預算中安排，資金在運轉中如果缺乏有效的監管體制，將來(lái)恐怕會(huì )成為財政風(fēng)險、金融風(fēng)險乃至經(jīng)濟風(fēng)險的策源地�！半m然風(fēng)險最先出現在金融領(lǐng)域的可能性更大，但財政最終只能兜底�！彼f(shuō)。
國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平則認為，不宜過(guò)分夸大融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險。即使地方政府直接承擔償還融資平臺債務(wù)的責任，也不一定意味著(zhù)地方政府不具備還貸能力。因為除納入一般預算收入的財力外，地方政府還有大量土地出讓收入、行政事業(yè)性收費和國有資本經(jīng)營(yíng)和轉讓收入等機動(dòng)財力。
吳亞平表示，考慮到“十二五”期間我國仍將處于城鎮化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，地方政府尤其是相對落后的中西部地區仍需面對交通、環(huán)保、市政等基礎設施和水利、保障性住房等民生領(lǐng)域的巨大投融資需求，應按照“管理科學(xué)、責任明確、運作透明、監督有力、風(fēng)險可控”的原則，繼續規范審慎地推進(jìn)地方政府融資平臺發(fā)展。他強調，過(guò)于限制甚至不允許對政府融資平臺公司發(fā)放新的貸款，“切斷了地方巨大投資需求和金融巨大供給能力的紐帶，只會(huì )導致地方政府搞違規擔保等歪門(mén)邪道的融資手段”。
中國社會(huì )科學(xué)院財政與貿易經(jīng)濟研究所研究員楊志勇對此建議，首先，地方政府要堅持“有多少錢(qián)，辦多少事”，不要人為“造城”，搞城鎮化“大躍進(jìn)”；其次，上一級財政包括中央財政要對無(wú)法提供最低標準公共服務(wù)的基層財政加大轉移支付力度，更多向省以下傾斜，使地方更少地通過(guò)平臺公司或土地出讓金等不可持續模式進(jìn)行融資。
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