■城鎮化·亂象與尋路（中）

趙乃育/繪

　　備受關(guān)注的全國城鎮化工作會(huì )議召開(kāi)在即，土地制度和戶(hù)籍制度改革再次成為城鎮化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬(wàn)農民工進(jìn)入城市，但現行土地制度和戶(hù)籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門(mén)檻，使得“農民工市民化”這一新型城鎮化的核心難以做實(shí)。
　　《經(jīng)濟參考報》記者了解到，一些城市利用居住證制度設置學(xué)歷、技能、投資等新門(mén)檻已成為普遍現象，或者存在只改變戶(hù)籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉”現象。而當前的土地制度使得農民難以真正“走出去”和“留下來(lái)”，一些地方的戶(hù)籍改革試點(diǎn)中，甚至出現了原有城市戶(hù)籍人口希望換成農村戶(hù)籍的“逆城市化”現象。

　　門(mén)檻高　農民工身份難轉變

　　作為戶(hù)籍制度改革的過(guò)渡性政策，居住證制度已在多地探索實(shí)行。據全國城鎮發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗總結材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當地落戶(hù)相掛鉤。然而，居住證已經(jīng)成為了農民工落戶(hù)新限制。

　　“自由遷徙”，首次出現在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂(lè )業(yè)創(chuàng )造公平的制度環(huán)境。而戶(hù)籍制度正是城鎮化過(guò)程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。
　　去年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓等政策措施，不要與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤，繼續探索建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。
　　從近年來(lái)各地的實(shí)踐和國務(wù)院的政策來(lái)看，當前戶(hù)籍制度改革基本上遵循著(zhù)“積極穩妥”的思路。特別是對于農民工在大城市的落戶(hù)問(wèn)題，現有的政策還比較謹慎，以防“有的地方不分城市類(lèi)別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶(hù)城市的條件”。
　　據了解，2000年，我國全面放開(kāi)了縣以下城鎮的落戶(hù)限制；2011年，全面放開(kāi)了農民進(jìn)入中小城市的落戶(hù)限制；2012年，首次放開(kāi)地級市戶(hù)籍，部分大城市和特大城市戶(hù)籍制度也在進(jìn)行探索。
　　不久前，廣州市取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口劃分，統一登記為“居民戶(hù)口家庭戶(hù)”，引發(fā)人們對于戶(hù)籍制度改革加速推進(jìn)的猜想。此外，河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個(gè)省區相繼取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統稱(chēng)為“居民戶(hù)口”。
　　有專(zhuān)家指出，一些地方戶(hù)籍制度改革存在“空轉”現象，即直接把農民的戶(hù)籍變了，但并沒(méi)有改變他們生產(chǎn)和生活居住條件，這樣的戶(hù)籍改革沒(méi)有意義。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長(cháng)彭真懷認為，依附在戶(hù)籍上的社保、醫療、教育、養老等問(wèn)題不是公安部門(mén)和戶(hù)籍制度本身能夠解決的，戶(hù)籍放開(kāi)之后，更重要的是解決農民進(jìn)城的問(wèn)題，真正實(shí)現人的城鎮化。
　　記者了解到，不少地方在居住證、戶(hù)籍、公共服務(wù)方面設置學(xué)歷、技能、投資等諸多門(mén)檻已經(jīng)成為普遍現象。比如2010年至2012年5月，廣東省通過(guò)積分入戶(hù)的大約為農民工總量的百分之一，73.7%的積分入戶(hù)者具有一定職稱(chēng)或者嚴苛的職業(yè)資格。
　　今年7月1日起，上海開(kāi)始實(shí)行居住證積分制度。根據居住證積分制，持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來(lái)人口，可以享受子女教育、異地高考、社會(huì )保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。獲得積分的基礎指標包括年齡、教育背景、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會(huì )保險年限等。
　　對于大量外來(lái)務(wù)工者來(lái)說(shuō)，特別是那些低文化水平的人，由于難以拿到120分的標準分，仍然都擋在門(mén)外。而且居住證和上海戶(hù)籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申請購買(mǎi)保障房等。
　　近日有媒體報道稱(chēng)，由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經(jīng)提交至國務(wù)院法制辦，有望在年內推出。其中較大的突破在于，居住證將不設置人才門(mén)檻，覆蓋所有外來(lái)人口。

　　負擔重　地方財政力不能支

　　戶(hù)籍制度改革最終要實(shí)現城鄉公共服務(wù)的均等化，還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實(shí)際操作中，很多城市不愿意放開(kāi)戶(hù)籍還有現實(shí)的考慮，主要就是因為地方財力難以承擔農民工市民化的高成本。

　　有測算稱(chēng)，一個(gè)典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬(wàn)元左右。全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻不久前對湖北省六個(gè)三線(xiàn)城市進(jìn)行了調研，他認為農民工市民化有六項成本，包括隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、民政部門(mén)的其他社會(huì )保障支出、社會(huì )管理費用和保障性住房支出。
　　廣東省的一位地方官員告訴記者，雖然國家和各省均出臺了基本公共服務(wù)均等化規劃和方案，但對于承擔基本公共服務(wù)的地方政府來(lái)說(shuō)，服務(wù)需求越來(lái)越多，財政上的壓力越來(lái)越大，而國家和省級財政稅收政策沒(méi)有調整，各省的政策存在差異，無(wú)法對接。要將龐大的外來(lái)人口全部納入公共服務(wù)均等化的統籌范圍絕非易事，即使是北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達財政充裕的城市也難以承擔。
　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵認為，一次性將外來(lái)人口全部改成城市戶(hù)籍人口，不僅對地方財政形成較大壓力，也將會(huì )出現人口倒掛情況。因此，戶(hù)籍制度改革應分期分批實(shí)施，重點(diǎn)解決長(cháng)期舉家遷徙，在城鎮就業(yè)多年有穩定居住條件的居民。促使他們通過(guò)戶(hù)改在就業(yè)和居住地落戶(hù)。與此同時(shí)，對于沒(méi)有解決戶(hù)籍的居民，應先通過(guò)縮小公共服務(wù)差距解決農民工市民化問(wèn)題。
　　在李鐵看來(lái)，像北京上海這樣的大城市根本沒(méi)有辦法進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本上接近于發(fā)達國家了。對于中國的一個(gè)城市，要解決戶(hù)籍，同時(shí)要解決含在戶(hù)籍上的公共福利，意味著(zhù)政府的支出一定會(huì )向這方面傾斜，會(huì )使原來(lái)的居民福利受到很大的影響。
　　有專(zhuān)家認為，深化城鎮化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業(yè)和個(gè)人之間構建多元化的成本分擔機制。比如應該建立“人錢(qián)”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助，以激勵城市吸納外來(lái)人口。
　　記者了解到，備受關(guān)注的“國家中長(cháng)期新型城鎮化規劃”中，作為地方財政重要來(lái)源的中央財政轉移支付的標準有望會(huì )進(jìn)行改變。未來(lái)我國財政轉移支付分配規模將一改之前以戶(hù)籍人口認定方式，更多考慮常住人口因素，根據常住人口規模進(jìn)行認定，以做到根據地方實(shí)際行動(dòng)真正合理分配公共資源。

　　安居憂(yōu)　進(jìn)城農民難舍土地

　　30多年前的城鎮化發(fā)端于農民從土地的束縛中解放出來(lái)，由此出現了全世界最大規模的人口流動(dòng)。在新型城鎮化推進(jìn)過(guò)程中，土地制度改革仍是關(guān)鍵因素。

　　一些在北京、深圳打工的農民工接受采訪(fǎng)時(shí)對記者說(shuō)，由于不清楚未來(lái)土地政策的變化，他們對于在城市里安家仍心存后顧之憂(yōu)。
　　中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所所長(cháng)蔡昉認為，在缺乏穩定的定居預期的情況下，外出的農民工不敢轉讓承包土地的經(jīng)營(yíng)權，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。
　　經(jīng)濟學(xué)家厲以寧曾表示，在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中，土地確權要先行一步。他甚至認為，土地確權堪比另一次“土改”。
　　事實(shí)上，土地確權被看作保障農民土地財產(chǎn)權利的基礎性工作。通過(guò)確權，農民能夠拿到依法登記、具有法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權證和宅基地使用權證，獲得更加穩定的預期，在城鎮化過(guò)程中真正能夠“走得出去”。
　　2012年底，國土部已基本完成了農村集體土地所有權的確權工作，農業(yè)部門(mén)則提出用5年時(shí)間基本完成農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，妥善解決農戶(hù)承包地塊面積不準、四至不清等問(wèn)題。
　　成都作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，從2008年開(kāi)始推行以“還權賦能”為核心的農村產(chǎn)權制度改革。通過(guò)確權頒證，農民獲得了集體土地的使用權、經(jīng)營(yíng)權以及由此派生出來(lái)的轉讓權，使得農村產(chǎn)權更為全面。
　　據北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線(xiàn)圖是，在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動(dòng)農村土地綜合整治，加大集體土地流轉、推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置、促進(jìn)城市化。
　　中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)孔祥智認為，隨著(zhù)農村土地所有權、使用權和經(jīng)營(yíng)權得到強化，再通過(guò)征地制度改革，將約束地方政府征地行為，大大提高征地補償水平和土地利用效率，并改變此前粗放的城鎮化發(fā)展模式。
　　清華大學(xué)教授蔡繼明則提出“農民自主型城鎮化”的概念，即鄉鎮集體在符合城鄉規劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城鎮化并實(shí)現農民生產(chǎn)方式轉變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。
　　蔡繼明認為，農民自主型城鎮化保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家作主的地位，使農民充分享受了工業(yè)化城鎮化的成果，縮小乃至消除了城鄉二元結構所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財政負擔。

　　脫鉤難　“逆城市化”現象顯露

　　因為農民市民化和土地財產(chǎn)權利掛鉤，在重慶、成都等地的戶(hù)籍改革試點(diǎn)中，出現了不少“逆城市化”的現象。一些農民工不愿意要城市的戶(hù)口，甚至于很多原有城市戶(hù)籍的人口，希望換成農村戶(hù)籍，以分得田地，享受城鎮化帶來(lái)的紅利。

　　前幾年，一些地方在城鎮化的推進(jìn)過(guò)程中實(shí)行“宅基地換房、土地換社�！钡恼�策，實(shí)際上還是打著(zhù)土地的主意。比如重慶曾經(jīng)提出農民進(jìn)城的“三件舊衣”(農民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養老保險、醫療保險、子女讀書(shū)、就業(yè)、住房)的政策，一度引起了很大爭議。
　　據全國城鎮發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗總結，即使是在成都市，改革也沒(méi)有完全擺脫對農村土地的依賴(lài)關(guān)系。在城鎮保障性住房和失業(yè)保險等方面，還是根據居民是否擁有農村土地進(jìn)行了區別對待，比如居民如果在農村仍然擁有宅基地和相應的房產(chǎn)，那么在城鎮就不能享受保障性住房；居民在農村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。
　　中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田認為，農民的宅基地與承包地其實(shí)一直在承擔著(zhù)農民的社會(huì )保障職能，所以目前的城鎮化還是不要急于去沒(méi)收農民的地與房。如果再出現2008年式的金融危機，上千萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)人失業(yè)了，農村回不去了，宅基地與承包地沒(méi)有了，可能會(huì )引發(fā)大問(wèn)題。
　　專(zhuān)家認為，農民應該帶著(zhù)土地權利進(jìn)城，轉為市民后也保留其原有的土地權利，或采取市場(chǎng)化的退出機制。即使“土地換社�！本哂泻侠硇�，其前提也必須是農民能夠獲得和城里人同等的社會(huì )保障。
　　中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會(huì )保障功能，尤其是在農村土地得不到物權保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農民工以放棄土地權利為代價(jià)來(lái)獲得城市基本公共服務(wù)；另一方面要切實(shí)保障農民的土地收益權。在符合城鄉土地規劃的前提下，建立完善的農村土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的分析稱(chēng)，城鎮化進(jìn)程中，要保護好農民土地權益關(guān)鍵在于建立被征地農民社會(huì )保障制度，鼓勵農民帶著(zhù)土地權利進(jìn)城做市民，保障農民的宅基地用益物權，明確農民對農村整理節約出的建設用地享有收益權，確立以土地市場(chǎng)價(jià)值為土地補償標準的計量依據等。
　　據了解，國土資源部已經(jīng)考慮在加快完善農村醫療、養老等保障制度的前提下，逐步放開(kāi)宅基地使用權流轉。而目前浙江、安徽、廣東等地也已著(zhù)手進(jìn)行宅基地流轉試點(diǎn)工作，意在探索建立宅基地流轉制度，真正體現農民的財產(chǎn)權益，讓農民帶著(zhù)“第一桶金”進(jìn)城。

    相關(guān)報道

　　■城鎮化·亂象與尋路（上）：爭相“大躍進(jìn)”　畸形城鎮化亂象頻生

    ■城鎮化·亂象與尋路（下）：亟待破題　城鎮化仍存路徑之爭