■城鎮化·亂象與尋路（下）
以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化提出以來(lái)，社會(huì )各界對于城鎮化的目標正逐漸形成共識。然而，對于具體的道路選擇，比如地方政府是企望政策還是強調改革，是發(fā)展大城市還是建設小城鎮，是行政主導還是市場(chǎng)主導等問(wèn)題，從政府到坊間仍存多重路徑之爭。
重發(fā)展還是重改革？
在加速推進(jìn)城鎮化的過(guò)程中，每一位地方主政者都面臨著(zhù)同樣的選擇題：是注重改革和創(chuàng )新，還是更傾向于要政策、上項目、搞建設？
地方政府將城鎮化作為地方經(jīng)濟增長(cháng)的抓手，盼望國家出臺扶持政策，往往追求投資和建設規模的沖動(dòng)強勁，而改革創(chuàng )新的意愿不足，這被認為是對“新型城鎮化”的誤讀。
知情人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，正是由于地方政府對城鎮化的理解存在偏差，2012年底下發(fā)各地并征求意見(jiàn)的“城鎮化中長(cháng)期發(fā)展規劃”初稿被要求重新修改調整，修改后的規劃一改強調發(fā)展的基調，而重在改革。
“新一屆中央政府的確提出要搞新型城鎮化，但并不是像以往一樣，一旦經(jīng)濟增速放緩或出現危機，政府就趕緊出手加大投資，提振經(jīng)濟�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任喬潤令認為，全國新型城鎮化規劃預計會(huì )是一個(gè)“體制變革、結構調整、發(fā)展方式轉變”的城鎮化規劃，既沒(méi)有國家大規模投資的概念，也沒(méi)有具體指標，就是關(guān)于轉變城市發(fā)展方式、經(jīng)濟結構調整和通過(guò)體制改革促進(jìn)農業(yè)人口城鎮化的一個(gè)發(fā)展規劃。
不可否認，城鎮化蘊含著(zhù)巨大的投資與消費需求潛力，但只有通過(guò)改革才能釋放這些“紅利”。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林認為，關(guān)鍵是要推進(jìn)人口城鎮化的制度創(chuàng )新，才能充分釋放國內巨大的需求潛力。具體的改革內容包括盡快“讓農民工成為歷史”、放開(kāi)城鄉二元的戶(hù)籍限制、統籌推進(jìn)城鄉土地制度一體化、逐步實(shí)現城鄉統一的人口政策、推進(jìn)財稅體制改革、加快推進(jìn)農村社區管理體制改革、調整行政區域體制、推進(jìn)行政體制改革等。
接近發(fā)改委的一位人士表示，正是落地政策難以斷定，再加上規劃涉及諸多制度改革和創(chuàng )新，需要研究和協(xié)調的政策和改革措施比較復雜，涉及部委較多，難以形成較為一致的解決方案，現在正是希望盡快就一些難點(diǎn)問(wèn)題形成共識并找到解決辦法。
遲福林認為，把握城鎮化帶來(lái)的歷史機遇，需要在轉型上取得共識，更需要在改革上取得共識：第一，堅持消費主導，把推進(jìn)人口城鎮化、釋放13億人的消費需求作為最大的經(jīng)濟結構調整；第二，堅持民富優(yōu)先，使城鎮化真正承載起擴大中等收入群體的重要功能，形成以中等收入群體為主的社會(huì )結構；第三，堅持綠色增長(cháng)，推動(dòng)綠色城鎮化；第四，堅持市場(chǎng)主導，調動(dòng)社會(huì )資本力量推進(jìn)城鎮化；第五，加快政府轉型，以公共服務(wù)為中心轉變政府職能，使政府能夠有效地履行公共職責。
大城市還是小城鎮？
隨著(zhù)全國城鎮化率超過(guò)50%，中國進(jìn)入“大城市病”的集中爆發(fā)期。中國到底該推進(jìn)“城市化”還是“城鎮化”，這樣的路徑之爭一直就沒(méi)有停止過(guò)。
今年夏天，全國南方多個(gè)城市出現歷史罕見(jiàn)的持續高溫天氣，被形容為“燒烤模式”，城鎮化過(guò)程中“大城市病”問(wèn)題再度引發(fā)關(guān)注。除了高溫，今年以來(lái)頻繁發(fā)生的霧霾天氣，以及近年來(lái)類(lèi)似首都成“首堵”、大雨過(guò)后去看海等被人們調侃的現象，無(wú)不曝露出大城市的“病癥”�！�
早在改革開(kāi)放之初，“大城市病”就已經(jīng)引發(fā)人們的擔憂(yōu)。1980年，全國城市規劃工作會(huì )議時(shí)提出“控制大城市規模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針，其基本出發(fā)點(diǎn)之一，就是為了防止出現“大城市病”。
自上世紀80年代，國家開(kāi)始鼓勵發(fā)展小城鎮，1998年中央提出“小城鎮、大戰略”，發(fā)展小城鎮是主要政策取向。然而，小城鎮經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的快速發(fā)展之后出現了動(dòng)力不足的問(wèn)題，到十六大則確立了“堅持大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮化道路”的方針。
據了解，世界各國的城市發(fā)展主要分為兩種類(lèi)型，一種是超大城市和中心城市輻射型為主的集中式“城市化”模式，另一種是以中小城鎮主導型為主的分散式“城鎮化”模式。
傾向于“城市化”的觀(guān)點(diǎn)認為，全世界城市發(fā)展規律都是從小城鎮到大城市，到特大城市，小城鎮是逐漸減少，或者圍繞著(zhù)大都市作為衛星城和都市群才能夠生存。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，人口集中的方向是逐漸進(jìn)入大城市。
清華大學(xué)教授蔡繼明認為，“大城市病”不是“大”惹的禍，世界上同樣還有很多大城市、特大城市甚至巨型城市沒(méi)有“生病”。因此不應輕易談瘦身，否則容易抹殺一些問(wèn)題，不利于城鎮化健康發(fā)展。
主張城鎮化路徑的人士則更多地考慮到國情，認為僅靠少數大城市，基礎設施和政府財力都無(wú)法承受如此龐大數量的農民進(jìn)城。因此，不少人提出“就地城鎮化”概念，使農民能夠在中小城市和小城鎮就近就業(yè)。
全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻認為，要合理引導資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素優(yōu)化配置，充分發(fā)揮區域大城市、中心城市的輻射功能，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉移帶動(dòng)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)在中小城鎮發(fā)展，讓百姓在中小城市安居樂(lè )業(yè)，實(shí)現農村勞動(dòng)力就地轉移。
國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵認為，“城鎮化”是目前中央既定政策的提法。但是，大城市也必須要承擔農民工進(jìn)城的公共服務(wù)問(wèn)題。在尊重農民自愿選擇的前提下，各類(lèi)城市都應該積極接納農民轉移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮化道路。
從目前公開(kāi)的信息來(lái)看，未來(lái)新型城鎮化發(fā)展道路，在很大程度上仍將延續大中小城市和小城鎮“協(xié)調發(fā)展”的思路，并更加注重小城鎮建設。近日，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)通知，決定對2004年公布的全國重點(diǎn)鎮進(jìn)行增補調整，并提出了各縣(市)至少有1個(gè)重點(diǎn)發(fā)展鎮列為全國重點(diǎn)鎮的目標。此舉意在適應新型城鎮化發(fā)展要求，加快重點(diǎn)小城鎮建設。
不過(guò)，由于中國的城市具有行政級別，低行政級別的中小城市與小城鎮無(wú)法獲得像大城市那樣充足的公共資源，成為影響小城鎮發(fā)展的重要制度障礙。燕京華僑大學(xué)校長(cháng)華生表示，想在哪兒發(fā)展小城鎮、中小城市，就要把就業(yè)、投資、機關(guān)擺到哪兒，這樣人就跟著(zhù)去了。國外不講城鎮化，而講城市化，但美國政府不在大都市，世界上最牛的跨國公司總部都在小城鎮上，很多世界著(zhù)名的大學(xué)也都在小城鎮。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，目前正在廣泛征求意見(jiàn)并抓緊修改完善的“國家中長(cháng)期新型城鎮化規劃”中對與城鎮化路徑息息相關(guān)的城市規模劃定標準進(jìn)行了重新設定。未來(lái)我國城市規模劃分將打破行政等級限制，根據城市所具備的承載力，人口集聚能力等方面進(jìn)行認定。
接近發(fā)改委人士透露，我國有將近16億人，卻只有658個(gè)建成市，而日本雖然占地面積、人口與我國相比相差甚遠，卻有2000余個(gè)建成市。因此，在城市規模劃定標準改變后，我國城市數量會(huì )大幅提升，1.9萬(wàn)余個(gè)小城鎮中有很大一部分有望改變成“市”。
行政主導還是市場(chǎng)主導？
在新型城鎮化的浪潮下，從國家到地方都在積極進(jìn)行頂層設計或者制定規劃。然而，城鎮化是否需要政府強力推動(dòng)，政府在城鎮化中扮演著(zhù)怎樣的角色，各方對于這些問(wèn)題仍然存在一定的爭議。
有分析人士認為，自由遷徙應該是市場(chǎng)的過(guò)程，是千百萬(wàn)人試錯的過(guò)程。城鎮化就可以像一個(gè)正常的生物演化一樣，雖然不斷產(chǎn)生問(wèn)題，但可以不斷通過(guò)自己變異、進(jìn)化去適應和解決新問(wèn)題，不斷成長(cháng)。
然而，在城鎮化發(fā)展過(guò)程中，地方政府還是習慣于靠“有形的手”來(lái)強勢推進(jìn)。近幾年來(lái)，各地頻繁出現的“鬼城”、“空城”便是地方政府“大包大攬”造成的后果。記者日前在某省采訪(fǎng)時(shí)看到，由國際城市規劃師設計的新城區“地廣人稀”，難以聚集起人氣。一位陳姓地方官員甚至被當地人調侃為“陳一指”，意思是這位官員用手一指，所指之處就會(huì )被拆掉搞建設。
有專(zhuān)家認為，政府獨攬城市化進(jìn)程中的基礎性資源配置，壟斷城市化的關(guān)鍵性資源，這種“國家城市化”極易超越現實(shí)、主觀(guān)盲動(dòng)、犧牲農民利益、排斥民間參與，結果將造成極大的資源浪費和社會(huì )不公平。
“城市發(fā)展離不開(kāi)政府，但要按照過(guò)去的行政區劃搞城鎮化一定是災難�！敝袊母锘饡�(huì )國民經(jīng)濟研究所所長(cháng)樊綱在2013中國城鎮化高層國際論壇上表示，若是按照現在行政區劃發(fā)展城鎮化最后一定會(huì )出現“鬼城”，美國的“鬼城”是一個(gè)小村，而中國的是高樓大廈的“鬼城”，因為它不是按照經(jīng)濟規律來(lái)辦的。
遲福林告訴《經(jīng)濟參考報》記者，中國城鎮化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟力量的推動(dòng)作用都十分重要。面對以往行政主導城鎮化的矛盾問(wèn)題，應在有效發(fā)揮行政力量的同時(shí)，適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大趨勢，走經(jīng)濟主導的城鎮化發(fā)展之路。
中歐國際工商學(xué)院教授許小年認為，城鎮化的提高并非來(lái)自政府主動(dòng)的和有意識的推動(dòng)，而是城鄉社會(huì )、經(jīng)濟、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結果。政府的職責一是放松管制，減少干預，促進(jìn)資源的自由流動(dòng)，二是公正執法，保障市場(chǎng)自愿交易的順利進(jìn)行，三是提供市場(chǎng)供應不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。
事實(shí)上，新一屆政府強調要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，大力減少政府對市場(chǎng)的行政性干預，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權。分析人士認為，中國必須進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，培育更多市場(chǎng)主體積極參與到新型城鎮化建設過(guò)程中來(lái)。
中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀(guān)室主任黨國英認為，以增強地方自主權為核心全面調整國家行政管理體制，理順中央和地方的關(guān)系以及各級地方之間關(guān)系，發(fā)揮城市在社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中的核心作用，是城鎮化順利推進(jìn)的重要保證。
不過(guò)，很多專(zhuān)家也認為，城鎮化過(guò)程中政府制定規劃的作用同樣不可或缺。全國政協(xié)副主席、臺盟中央主席林文漪認為，發(fā)達國家城鎮化的一個(gè)重要教訓是大多數城市缺乏總體規劃，尤其是不考慮城市地域的資源、環(huán)境與生態(tài)承載能力，造成了水資源嚴重短缺和空氣極度污染的問(wèn)題，再回過(guò)頭來(lái)補救，事倍功半。
中國農業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴記者，政府應該統一規劃下推進(jìn)城市化，轉移農民，同時(shí)對被轉移農民原來(lái)所在的區域，不管是耕地還是村莊，有比較符合自然條件和經(jīng)濟發(fā)展規律的安排，不要各部門(mén)各唱各的戲，不利于城市化，也造成國家財稅資源的大量浪費。
林文漪建議，國家應該建立指標體系，核算各城市的經(jīng)濟、社會(huì )、資源、生態(tài)承載力和潛力。應制定土地產(chǎn)出率、人均GDP和資源利用率等指標體系，變粗放發(fā)展為集約發(fā)展，因地制宜地制定規劃，使農業(yè)轉移人口市民化科學(xué)、有序、真實(shí)、漸進(jìn)地進(jìn)行，成為經(jīng)濟增長(cháng)和可持續發(fā)展的主支撐。
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