總體上中國已逐步進(jìn)入工業(yè)化和城鎮化的中后期階段，未來(lái)的建設用地規模將進(jìn)入“低速增長(cháng)”，而東部沿海發(fā)達城市處于工業(yè)化和城鎮化的后期階段，未來(lái)的建設用地規模將“基本穩定”，增速將會(huì )更低。因此，在這種情況下，以量的擴張為主的土地城鎮化階段較為趨緩，而通過(guò)改革以實(shí)現質(zhì)的提升則是未來(lái)的關(guān)鍵所在。
土地作為最為基礎的要素，在城鎮化過(guò)程中扮演著(zhù)重要的角色。在過(guò)去10多年，中國城鎮化和工業(yè)化的快速發(fā)展，促使農業(yè)用地以較快的速度轉換為城市用地，為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和城市基礎設施奠定了基礎。在這個(gè)土地城鎮化過(guò)程的推動(dòng)下，中國不僅實(shí)現了快速的經(jīng)濟增長(cháng)，經(jīng)濟結構也發(fā)生了十分顯著(zhù)的變化。從產(chǎn)業(yè)結構的調整來(lái)看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比已經(jīng)由改革開(kāi)放前后的30%下降到2012年的10%;從就業(yè)結構的調整來(lái)看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由改革開(kāi)放前后的70%下降到2012年的34%。這種快速的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結構轉變，極大地促進(jìn)了中國的人口從低效的農業(yè)部門(mén)轉向高效的非農部門(mén)，也促使土地從農業(yè)用途快速轉向工商業(yè)用途，實(shí)現了經(jīng)濟效益的提高。
然而，雖然中國的土地城鎮化取得了明顯的成效，但也產(chǎn)生了不少的問(wèn)題。能否解決這些問(wèn)題，則已成為下一階段實(shí)現更高質(zhì)量的城鎮化的關(guān)鍵之一。
土地城鎮化的不平衡和低效率是兩個(gè)有待解決的問(wèn)題
快速的土地城鎮化背后也包含著(zhù)一些問(wèn)題，這主要表現在土地擴張的速度和用地結構的問(wèn)題上。
土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度是共識�？傮w上看，根據對不同地區不同時(shí)期的數據測算，城市用地規模增長(cháng)彈性系數(即城市用地增長(cháng)率/人口增長(cháng)率)為1.36—2.30，高于世界公認的合理限度1.12。然而，一個(gè)更需要關(guān)注的問(wèn)題是相比于東部，中部和西部的這一現象更為突出。從數據上看，過(guò)去近20年，東部城市土地擴張和人口擴張速度比較接近，中部和西部城市土地擴張速度分別是人口擴張速度的3—5倍。
與此同時(shí)，另一個(gè)尚未被充分認識和討論的事實(shí)是，土地使用結構也存在一定程度的扭曲，中國的土地使用過(guò)度地投向工業(yè)，地方政府競相招商引資，以極為低廉的價(jià)格更多地出讓工業(yè)用地，住宅和商業(yè)用地、公共用地比例在整個(gè)土地使用中所占比例過(guò)低。由此帶來(lái)資源配置的不合理和公共福利水平的低下。
作為一個(gè)結果，可以發(fā)現在工業(yè)用地過(guò)快擴張的條件下，居住用地擴張和生活設施用地擴張速度較為滯后。與國際大都市相比，中國城市的居住、交通、綠地占比過(guò)低。而國際上的大都市所承載的主要是居住功能，工業(yè)用地在城市中的比例一般較低，從日本東京的用地結構來(lái)看，東京58.2%的土地為居住用地，工業(yè)用地僅占到10%左右。
土地高速擴張帶來(lái)的是土地的低效利用，中國過(guò)去經(jīng)濟發(fā)展中的低效率和高耗能很大程度上來(lái)自土地這一重要資源價(jià)格扭曲所帶來(lái)的低效利用，從國際比較來(lái)看，即便是北京、上海這些中國最發(fā)達的城市，其土地利用效率與發(fā)達國家的城市相比，仍有較大差距。
深化改革，優(yōu)化城鎮土地使用結構
依托于土地的融資模式，也使得地方政府的債務(wù)擴張較快，暗含一定的潛在風(fēng)險。土地在某種程度上可以作為投資主體的自有資本金，當地方政府以不同方式向企業(yè)、開(kāi)發(fā)商等投資主體投放土地，相當于增加了這些機構的自有資本金，使之可以擴大信用，使用金融杠桿，從而動(dòng)用更多的資金用于投資。另外，土地也可以作為資產(chǎn)抵押物，通過(guò)政府的土地儲備中心、政策性公司和開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的土地作抵押，使這些機構的債務(wù)擴張也成為可能。然而，這種方式對土地市場(chǎng)的敏感度較高，如果土地市場(chǎng)降溫，土地價(jià)格下跌、土地出讓數量減少，那么不僅一些項目的融資可能出現困難，而且會(huì )產(chǎn)生一些金融風(fēng)險。
從目前的情況觀(guān)察，中國這種低成本的土地城鎮化在未來(lái)的可持續性已經(jīng)變弱，未來(lái)如何通過(guò)改革，以提高土地使用的效率、優(yōu)化土地使用結構都是比較關(guān)鍵的。通常，在工業(yè)化和城鎮化的不同階段，城市建設用地總規模一般會(huì )經(jīng)歷“緩慢增長(cháng)、加速增長(cháng)、低速增長(cháng)、基本穩定”的變化軌跡。從這個(gè)角度觀(guān)察，總體上中國已逐步進(jìn)入工業(yè)化和城鎮化的中后期階段，未來(lái)的建設用地規模將進(jìn)入“低速增長(cháng)”，而東部沿海發(fā)達城市處于工業(yè)化和城鎮化的后期階段，未來(lái)的建設用地規模將“基本穩定”，增速將會(huì )更低。因此，在這種情況下，以量的擴張為主的土地城鎮化階段較為趨緩，而通過(guò)改革以實(shí)現質(zhì)的提升則是未來(lái)的關(guān)鍵所在。
（原標題：低成本的土地城鎮化不可持續）
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