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第七章政府扮演的經(jīng)濟角色

當人們看到市場(chǎng)失靈，自然會(huì )問(wèn)：減少消極的經(jīng)濟外在性、提供公共物品、消除收入分配不公，這些不賺錢(qián)甚至還賠錢(qián)的活兒，這些市場(chǎng)做不到的事情讓誰(shuí)來(lái)做？答案是：讓政府去做。
　　大家繳稅給政府，政府在我們的經(jīng)濟生活中究竟扮演什么樣的角色？它應該發(fā)揮什么樣的作用？
　　第一，政府要負責穩定經(jīng)濟。沒(méi)有一個(gè)安定的政治環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展不好；沒(méi)有一個(gè)穩定的經(jīng)濟環(huán)境，政治局面同樣岌岌可危。
　　第二，提供足夠的公共服務(wù)。這個(gè)社會(huì )需要暢通的公路，需要干凈的河流、新鮮的空氣，要有花園和草地，尤其需要有良好的教育。
　　第三，創(chuàng  )造公平競爭的條件。政府要做公正的裁判，給所有人公平的機會(huì )，讓競爭者處在同一條起跑線(xiàn)上。
　　第四，進(jìn)行收入再分配。沒(méi)有一個(gè)合理的再分配過(guò)程，就會(huì )富人越富，窮人越窮，就會(huì )使地區與地區、階層與階層之間的矛盾激化。
　　既然市場(chǎng)在這么多的地方失靈，就只能由政府出面解決如消除經(jīng)濟中負的外在性、提供大家需要的公共物品、減少社會(huì )不公平等一系列問(wèn)題。那么，政府究竟在我們的經(jīng)濟生活中扮演什么樣的角色？它又是怎樣演好這些角色的？
　　首先我們來(lái)說(shuō)政府究竟應該做什么，也就是什么是它該做的，什么是它不該做的。
　　政府的第一個(gè)作用，穩定經(jīng)濟。我們先來(lái)看俄羅斯。1991年底蘇聯(lián)分解成15個(gè)獨立國家后，俄羅斯這十幾年換了多少任政府總理？盧布也是一貶再貶，人民的生活物資一度嚴重匱乏。當然，由于普京和梅德韋杰夫兩屆總統領(lǐng)導有力，加上國際市場(chǎng)能源和原材料價(jià)格飛漲，俄羅斯出口收入劇增，這幾年總算是翻了身。再看2002年阿根廷發(fā)生金融危機后，幾天就換一屆政府。為什么呢？就是因為他們國家的經(jīng)濟搞不下去了，不換人不行，誰(shuí)上臺也玩不轉。日本也是，前些年稍不留神就換了首相。一屆政府如果把經(jīng)濟搞得一團糟的話(huà)，老百姓絕對不會(huì )答應他們繼續待在臺上。
　　所以，政府最重要的作用就是穩定經(jīng)濟。你看我們國家改革開(kāi)放這三十年，很明顯，政治上穩定，經(jīng)濟就發(fā)展得好。如果經(jīng)濟發(fā)展不好，我們的政治還能這么穩定嗎？
　　政府的第二個(gè)作用，提供公共服務(wù)。上一章說(shuō)過(guò)，這個(gè)社會(huì )需要大量的公共物品，有清澈的河流，新鮮的空氣，有綠茵芳草，有依依垂柳，還要有設施齊全的幼兒園、學(xué)校、運動(dòng)場(chǎng)、博物館、影劇院，甚至我們想到哪兒去，開(kāi)上車(chē)就可以到那兒去。這些東西該由誰(shuí)提供呢？當然是政府了，政府應該為社會(huì )多提供公共物品。
　　我們想一想，那些跨國公司為什么愿意把資金投到中國東部，而不是西部呢？為什么它們把這么多的錢(qián)投到東部的珠江三角洲、長(cháng)江三角洲還有天津的濱海新區，而不是更廣闊的中西部呢？一個(gè)重要原因就是沿海發(fā)達城市公共物品多，那里生產(chǎn)、生活設施齊全，交通便捷，信息暢通，集聚效應顯著(zhù)。到那個(gè)地方投資無(wú)須修路就可以解決運輸問(wèn)題，這樣就節約了很大一塊生產(chǎn)成本。有了規模經(jīng)濟，效率就高，利潤就大。而且，如果那里的海陸空交通運輸都發(fā)達的話(huà)，這些海外投資企業(yè)在東部生產(chǎn)一件商品和在西部生產(chǎn)同樣商品在成本上也沒(méi)有太大的區別。
　　所以，開(kāi)發(fā)西部是我國發(fā)展的一項戰略目標，我們要堅定不移地做下去。但也要看到，開(kāi)發(fā)西部是一個(gè)歷史的過(guò)程。我國中西部將來(lái)一定會(huì )有大發(fā)展，因為那里勞動(dòng)力便宜，有大量的土地資源，前景十分廣闊。但是，在吸引投資上暫時(shí)還有一定的困難，因為東部地區已經(jīng)具備了太多的公共物品，這是吸引外資的一個(gè)重要條件。由于東部地區的富裕，有良好的公共服務(wù)以及大量的公共物品，才使得資金向東部地區轉移。中央政府認識到這一點(diǎn)，決定建立重慶經(jīng)濟特區，就是為開(kāi)發(fā)西部做準備。
　　那么，如此眾多的公共物品是誰(shuí)提供的？這些道路究竟是誰(shuí)修的？這些橋梁究竟是誰(shuí)建的？還有港口、碼頭等一系列基礎設施，這些都是國家提供的，是地方政府承擔了提供公共物品的責任。所以，作為一國政府，它的一個(gè)重要作用就是提供公共服務(wù)，如架橋、修路、教育、環(huán)保、國防等。你是否經(jīng)常想，如果可以一直讀書(shū)那該有多好。當人們都這么想的時(shí)候，請問(wèn)，究竟誰(shuí)來(lái)養活我們？每一個(gè)人都希望自己多讀書(shū)，希望自己的孩子多讀書(shū)，但是讀書(shū)需要錢(qián)，需要支付學(xué)費。如果一個(gè)國家的經(jīng)濟強盛，教育完全由政府投資，這是一筆巨大的財政支出，因為教師的工資是國家發(fā)的，都是財政支出。當政府的財政多一些支出給教育，當我國的教育事業(yè)發(fā)展了，我們國民的素質(zhì)也就提高了，反過(guò)來(lái)我們的國力也增強了，中華民族的未來(lái)會(huì )更加光明。
　　如果說(shuō)教育是軟件，那基礎設施就是硬件。當我們鋪好路以后，我們的經(jīng)濟輪子就轉動(dòng)得更快了，外資的投入也就更多了。當人民富裕以后，小城鎮也就發(fā)展起來(lái)了，我國的農村人口就能轉移到城市里來(lái)了，于是第三產(chǎn)業(yè)也跟著(zhù)發(fā)展起來(lái)了。我國政府靠發(fā)行國債鋪了很多路，鋪路為了什么？都是為了后面的經(jīng)濟騰飛。只有做好前面的鋪墊，我們才能在高速路上奔跑。所以，政府才要提供公共服務(wù)。
　　政府的第三個(gè)作用，創(chuàng  )造公平競爭的條件。作為政府，應該給所有人創(chuàng  )造一個(gè)公平競爭的機會(huì )，讓我們每個(gè)人都站在同一起跑線(xiàn)上。假如你的教學(xué)能力比我強，我就不需要站在講臺上；如果我的經(jīng)營(yíng)能力比你強，我還可以做經(jīng)理人，咱們之間可以公平競爭，每個(gè)人都能夠發(fā)揮自己的長(cháng)項。
　　政府應該創(chuàng  )造條件，讓不同性質(zhì)的企業(yè)、不同的地區、不同的人們，都能享受同樣的條件，在一個(gè)游戲規則下競爭，包括我國的稅收政策和貸款政策，政府要為所有人、所有企業(yè)創(chuàng  )造公平競爭的條件，這樣中國的經(jīng)濟才有希望。
　　說(shuō)到這里，我想問(wèn)的是：我國有9億農民，農村的孩子和城里的孩子享受一樣的教育條件和教育資源了嗎？他們是否站在同一起跑線(xiàn)上？那些進(jìn)城務(wù)工的農民的孩子，何時(shí)能夠走進(jìn)城里的學(xué)校接受一樣的義務(wù)教育？我國政府正在加大對農村孩子教育的投入。多一些財政撥款，多一些教育資源給他們吧！因為這件事關(guān)乎中國全民素質(zhì)的提高，更關(guān)乎中國的未來(lái)。
　　所以，政府一定要為自己的人民創(chuàng  )造一個(gè)公平競爭的環(huán)境，它要讓有才能的人去創(chuàng  )造社會(huì )財富，讓懂經(jīng)營(yíng)的人去做企業(yè)家，讓會(huì )管理的人去做政府官員，讓有知識的人去做學(xué)問(wèn)，讓社會(huì )全體成員都有公平競爭的機會(huì )。這是政府該做的事情。
　　政府的第四個(gè)作用，進(jìn)行收入的再分配。上面我們曾經(jīng)談到，有些經(jīng)濟問(wèn)題僅靠市場(chǎng)機制是不能解決的，市場(chǎng)只能通過(guò)價(jià)格機制去解決問(wèn)題。只要有利潤，大家就愿意去投資，就愿意去賺錢(qián)。但是，市場(chǎng)機制不能解決貧困人口怎么活的問(wèn)題。有些人沒(méi)有機會(huì )，找不到工作；有些人下崗了、失業(yè)了；還有大學(xué)生剛畢業(yè)找不到工作，他們沒(méi)飯吃，該找誰(shuí)呢？我們說(shuō)，一個(gè)國家存在失業(yè)是正常的經(jīng)濟現象，企業(yè)破產(chǎn)、裁員并不是政府的過(guò)錯。在產(chǎn)業(yè)結構調整的過(guò)程中，有些企業(yè)無(wú)法生存下去是因為它們失去了競爭力，產(chǎn)品賣(mài)不出去，生產(chǎn)成本早已經(jīng)高于市場(chǎng)價(jià)格，自然無(wú)法維持企業(yè)運轉，員工只能失業(yè)回家。失業(yè)的人要面對這個(gè)現實(shí)，不應該一味怨天尤人。但是，作為政府該不該給這些人發(fā)生活費，該不該讓他們有飯吃呢？當然應該！解決收入再分配問(wèn)題是政府的重要工作。
　　所以，政府在經(jīng)濟生活中發(fā)揮的作用有四個(gè)方面：第一，穩定經(jīng)濟；第二，提供公共服務(wù)；第三，創(chuàng  )造公平競爭的條件；第四，進(jìn)行收入再分配。
　　來(lái)看一看德國。我在慕尼黑的地鐵站里等車(chē)時(shí)看到一則廣告：“乘客們，請你們放心乘坐慕尼黑的地鐵吧！你們知道嗎？這個(gè)城市的地鐵里面，每天有五千多名便衣警察在保衛你們的安全�！蹦侥岷诋敃r(shí)有上百萬(wàn)人口，地鐵線(xiàn)路非常多，四通八達，每天要出動(dòng)五千多名便衣警察維持治安，他們是市政府出錢(qián)養活的。如果沒(méi)有那么大的財力，國家沒(méi)有這么強的經(jīng)濟實(shí)力，能有那么多人去從事這項工作嗎？所以，公共服務(wù)這件事是由政府去做的。
　　又比如，在德國走夜路大家會(huì )覺(jué)得非常安全。因為在德國誰(shuí)都不會(huì )做錯事，誰(shuí)也不會(huì )做壞事。如果有人愿意，他可以去搶東西，做壞事。但是，只要一個(gè)人犯了三次類(lèi)似的錯誤，或有三次不良記錄，他以后就沒(méi)有失業(yè)救濟金，沒(méi)有養老金，他的生活將沒(méi)有保障。這樣一來(lái)，還有人敢輕易這樣做嗎？所以，人們走在路上不必為自己的安全擔心，因為做壞事的人才不安全，他搶了你的東西以后，很可能因此失去一切福利保障。所以，國家用一種機制來(lái)約束人們，使他們不去做壞事，因為這樣做的成本太大，得不償失。把犯罪成本提高，就沒(méi)有多少人還敢作奸犯科了。讓大家都遵紀守法，這也是政府要去做的。
　　關(guān)于公平競爭的問(wèn)題，也舉一個(gè)例子。20世紀90年代德國慕尼黑建了一個(gè)現代化機場(chǎng)，花了80多億馬克，修得非常好。從市里坐地鐵可以直達機場(chǎng)，下車(chē)后就有推行李的小車(chē)，把行李往上一放，一個(gè)人就可以順著(zhù)滑道走，像是在時(shí)間隧道穿梭一樣，感覺(jué)特好。各種指示燈一目了然，只要你認字，可以一直滑到你要去的登機口，抬腿就上飛機。不料，機場(chǎng)剛開(kāi)始運營(yíng)就出了問(wèn)題，有人把機場(chǎng)和西門(mén)子公司一起告上了法庭。事情是這樣的，因為慕尼黑機場(chǎng)所有工作用的電腦，還有大屏幕計算機，全是西門(mén)子公司贈送的，其他公司就告它違反公平競爭法。
　　你猜猜看，誰(shuí)贏(yíng)了官司？告訴你，是原告贏(yíng)了。因為人們這樣問(wèn)，在慕尼黑這么重要的國際化城市，在每天都有這么大客流量的地方，西門(mén)子公司用這么廉價(jià)的方式變相做廣告，可以嗎？它把計算機白送給機場(chǎng)，等于是拿產(chǎn)品換廣告。德國是一個(gè)公平競爭的社會(huì )，如果機場(chǎng)需要計算機，就應該向所有的公司公開(kāi)招標采購。同樣的產(chǎn)品，如果我公司的報價(jià)比你的高，我甘愿輸給你；如果我公司的報價(jià)比你的低，機場(chǎng)就該買(mǎi)我的。被告之所以輸了官司，正是因為觸犯了公平競爭法。但是如何能夠維護公平競爭，這需要政府去制定規則。
　　同樣，在德國你會(huì )發(fā)現，到了晚上6點(diǎn)鐘，除去電影院、酒吧等娛樂(lè )休閑場(chǎng)所，所有商店必須關(guān)門(mén)，不得營(yíng)業(yè)。如果有人說(shuō)：“我們老板生來(lái)勤快，干到半夜都習慣了�！边@樣不行，這叫違反公平競爭法，你們不休息了，難道所有人都可以不休息？如果你6點(diǎn)半關(guān)門(mén)，我就7點(diǎn)半關(guān)；你7點(diǎn)半關(guān)門(mén)，我就8點(diǎn)半關(guān)；你8點(diǎn)半關(guān)門(mén)，我就9點(diǎn)半關(guān)，這還有完嗎？這樣的事情該由誰(shuí)來(lái)管？只能由政府出面解決。
　　有人說(shuō)，上面的例子談的都是西方國家的事情。那么在我們中國，政府該做什么和不該做什么呢？
　　政府該做的事很簡(jiǎn)單：第一是避免負的外在性。凡是有負的外在性出現，政府就重重地罰，直罰到他們不敢再干下去為止。讓全國人民都能喝上潔凈的水，呼吸新鮮空氣，吃上衛生的食品。第二是提供公共物品。讓我們一定要有路走，一定要有書(shū)讀，一定要有文化，一定要有安全。第三就是解決收入再分配問(wèn)題，讓窮人也能吃飽穿暖。
　　那么，我們政府不該做什么？2001年，美國前財政部長(cháng)魯賓到清華大學(xué)來(lái)做講座時(shí)說(shuō)：政府不該做什么？政府不該進(jìn)入競爭性的行業(yè)去經(jīng)商辦企業(yè)，政府不能做這些本該由市場(chǎng)去完成的事。為什么？政府為什么不該進(jìn)入競爭性行業(yè)？你想，如果政府非要做企業(yè)，那別人還做不做？如果政府在哪個(gè)行業(yè)中做，別人還能做嗎？
　　2002年底，我國的國際長(cháng)途話(huà)費漲價(jià)，這在國際上產(chǎn)生的影響特別大。凡是境外接入中國的長(cháng)途電話(huà)，中國方面都要提價(jià)。很多人都有意見(jiàn)：明明世界各國電信業(yè)的價(jià)格都在向下降，中國電信的價(jià)格怎么向上調呢？中國的電信行業(yè)是國家壟斷的，這個(gè)壟斷早晚要打破。中國電信的價(jià)格一定會(huì )降下來(lái)，電信價(jià)格的壟斷也一定會(huì )被打破。這一天早晚會(huì )到來(lái)，只要政府出臺政策，取消壟斷，引入競爭機制，問(wèn)題就可以解決。比如，從2007年7月1日起，中國移動(dòng)電話(huà)全部實(shí)現了單向收費。
　　我們說(shuō)了，市場(chǎng)失靈有三個(gè)方面，政府應該在市場(chǎng)失靈的地方發(fā)揮作用，而不該投資辦競爭性的企業(yè)。當我們明白了這些，我們就知道中國的政府機構今后應該怎樣改革，政府的哪些功能應該加強，哪些功能應該弱化，甚至逐漸消失。政府為什么不能進(jìn)入競爭性的行業(yè)？如果政府進(jìn)入競爭性的行業(yè)，誰(shuí)還能去跟它競爭？因為是政府在制定游戲規則。
　　這里再給大家講個(gè)故事。過(guò)去德國2馬克硬幣上有一個(gè)人物名叫路德維希?艾哈德（Ludwig Erhard，1897~1977年），他曾做過(guò)多年的聯(lián)邦經(jīng)濟部長(cháng)，后來(lái)還當上總理。他創(chuàng  )造了社會(huì )市場(chǎng)經(jīng)濟理論，并運用于第二次世界大戰后德國的經(jīng)濟和社會(huì )實(shí)踐。是他和總統康拉德?阿登納一起把德國從戰敗的深淵中拉了出來(lái)，使之成為世界排名第三的經(jīng)濟強國。艾哈德把亞當?斯密“看不見(jiàn)的手”思想拿了過(guò)來(lái)，加上一個(gè)國家宏觀(guān)調控理論，由此提出“社會(huì )市場(chǎng)經(jīng)濟理論”，并把它發(fā)揮運用到了極致。這里的“社會(huì )”指的是政府的作用，即建立一個(gè)有社會(huì )保障的市場(chǎng)經(jīng)濟。
　　1957年，艾哈德還寫(xiě)了一本《大眾福利》（Wohlstand f　r Alle）的書(shū)，中文版名稱(chēng)是《來(lái)自競爭的繁榮》。書(shū)中提出這樣一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：政府是裁判，它負責制定規則，在場(chǎng)上監督；企業(yè)是球員，它們上場(chǎng)踢球，犯規就被罰下。他說(shuō)，政府是足球裁判，只負責制定規則，監督球員上場(chǎng)踢球的時(shí)候按規則去踢。規則是：如果裁判出示兩張黃牌或一張紅牌，這個(gè)球員就被罰下。企業(yè)是球員，任務(wù)就是上場(chǎng)踢球，看你是否有本事把球踢進(jìn)球門(mén)。踢進(jìn)去算你贏(yíng)，踢不進(jìn)去你就得甘愿認輸，按足球規則去做。
　　請問(wèn)，政府可以上場(chǎng)去踢球嗎？它可以既做裁判又當球員嗎？如果政府有雙重身份，這意味著(zhù)什么？如果政府上場(chǎng)踢球，自己進(jìn)球時(shí)犯規了它不吹哨，就算贏(yíng)球；要是別人進(jìn)球了它就吹哨判對方犯規，這樣下去誰(shuí)還能跟它玩？政府只做裁判，比賽才能公正進(jìn)行；企業(yè)按規則踢球，比賽才好看。如果政府也上場(chǎng)踢球，秩序不亂才怪。所以，理論上政府只能做裁判，它不能叼著(zhù)哨踢球，不能干著(zhù)兩份活與民爭利。
　　飲料的鋁制易拉罐包裝，20世紀90年代是由中國包裝總公司壟斷生產(chǎn)的。它負責制訂生產(chǎn)計劃、購進(jìn)原材料，然后制定出廠(chǎng)價(jià)格，再由自己生產(chǎn)、自己銷(xiāo)售。這樣一來(lái)，易拉罐行業(yè)出現了暴利，中國包裝總公司大賺其錢(qián)。這時(shí)，其他生產(chǎn)廠(chǎng)家有意見(jiàn)了，就問(wèn)：“為什么它既制定規則，還讓它生產(chǎn)呢？它制定價(jià)格當然是越高越好，可以讓自己賺錢(qián)。這種壟斷合理嗎？”最后政府說(shuō)：好吧，讓所有的廠(chǎng)家都去生產(chǎn)吧！幾年之后，易拉罐生產(chǎn)出現了全行業(yè)利潤暴跌的情況，因為大家都進(jìn)來(lái)了，產(chǎn)生了無(wú)序競爭，走到了另外一個(gè)極端。
　　要么一統就死，要么一放就亂，說(shuō)明政府還是沒(méi)有真正起到制定游戲規則、維護市場(chǎng)秩序的作用。
　　再有，政府手里有大把的錢(qián)，如果拿著(zhù)它入市炒股會(huì )出現什么問(wèn)題呢？我們說(shuō)，政府是絕對不可以進(jìn)入股市參與交易的，如果它也炒股，那股市里的錢(qián)都會(huì )被政府卷走。你想，政府官員在那里坐大莊，整天追漲殺跌，他們可以用巨額的公共資金把一只股票炒翻天，高位拋出后在低位再接回來(lái)，那其他人就都別干了。為什么呢？因為資本市場(chǎng)是由政府制定交易規則的，是一個(gè)融資的場(chǎng)所。政府還負責監督股市，如果它自己操縱股市謀利，則與監守自盜無(wú)異。
　　我們說(shuō)，政府的責任就是制定規則，讓所有的人按規則行事，這樣的社會(huì )才能有序，經(jīng)濟才能有效率，政府才能有精力去做它該做的事情。
　　我國現在既存在政府“缺位”的問(wèn)題，又存在政府“越位”的問(wèn)題。政府要制定規則，它要監督，它要提供公共物品，它要辦教育，它要建立和維持社會(huì )保障，它要解決環(huán)境污染等問(wèn)題。而這些都存在政府缺位的問(wèn)題，即政府沒(méi)有錢(qián)搞好這些事情。但是，還有政府越位的問(wèn)題。比如競爭性的行業(yè)真的需要政府去辦嗎？市場(chǎng)本身能解決的事情，政府有必要做嗎？如果政府去做了，就叫越位。
　　我國政府在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域要做的事情很多，但是政府一時(shí)沒(méi)有錢(qián)去做，導致政府職能的缺位；市場(chǎng)可以自己解決的事情，并不需要政府介入的事情，政府做的卻很多，導致政府職能的越位，出現壟斷和不公平。這樣的例子不勝枚舉。
　　政府的職能要適合市場(chǎng)經(jīng)濟原則，就是政府要從越位的地方退回來(lái)，把政府缺位的東西補上，這樣我國政府才能做到高效、公正、廉潔，我國經(jīng)濟才能做到又好又快地正常發(fā)展。
　　簡(jiǎn)單總結起來(lái)，市場(chǎng)失靈的地方要由政府出面解決，市場(chǎng)能發(fā)揮作用的地方政府就不要去干預。而我國政府改革的目標，就是一定要做好裁判，讓大家處在同一起跑線(xiàn)上公平競爭。

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