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權力制衡是未來(lái)中國改革的關(guān)鍵

近日，世界銀行行長(cháng)佐立克來(lái)中國訪(fǎng)問(wèn)，參加世界銀行（WorldBank）與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合編制的《2030年的中國》研究報告的發(fā)布會(huì )，他所帶來(lái)的這項研究報告的中心信息是：“中國現已走到其發(fā)展道路上的一個(gè)轉折點(diǎn)”；中國必須加快和深化改革，尤其是政治體制改革，才能避免在“沒(méi)有太多預兆”的情況下快速經(jīng)濟放緩的危險。世行和國務(wù)院發(fā)展研究中心的這份報告還警示說(shuō)，中國經(jīng)濟急速放緩，可能會(huì )令銀行業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中的問(wèn)題惡化，甚至可能引發(fā)經(jīng)濟危機。
　　進(jìn)一步深化改革，已成為當今中國社會(huì )各階層的一般共識。中國社會(huì )已經(jīng)到了非進(jìn)一步改革不行甚至到了改革刻不容緩的關(guān)頭，但問(wèn)題是如何改？中國的下一步改革，尤其是政治體制改革，從哪里著(zhù)手？如何啟動(dòng)？改革的核心和關(guān)鍵又是什么？
　　2012年2月28日，世界銀行行長(cháng)佐利克在北京舉行的記者會(huì )上，向中國政府決策層進(jìn)一步提出了改革的6條建議：（1）重新界定國有部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的作用，完成向市場(chǎng)經(jīng)濟的轉型；（2）推動(dòng)創(chuàng  )新，建立與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò )相連的開(kāi)放型社會(huì )；（3）促進(jìn)綠色發(fā)展；（4）為所有人提供均等機會(huì )和社會(huì )保障；（5）加強財政體系建設，改善財政可持續性。這涉及三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：確保各級政府有充足的財力以滿(mǎn)足支出需求；籌集更多的財政收入；調整支出結構，提高社會(huì )和環(huán)境方面的支出比重；（6）確保中國作為國際社會(huì )的利益攸關(guān)方繼續融入全球市場(chǎng)。
　　佐利克提出的這6項建議乍看來(lái)宏大、全面且現實(shí)，但仔細分析一下，好像每一條建議均非�！疤摗�，并沒(méi)有真正觸及當今中國經(jīng)濟、政治和社會(huì )體制運行的核心問(wèn)題。并且，即使這6條改革建議涉及的確實(shí)是當今中國社會(huì )需要解決的問(wèn)題，但其具體可行性和可操作性也值得懷疑。
　　在經(jīng)歷了30多年的改革開(kāi)放和經(jīng)濟高速增長(cháng)，當前中國經(jīng)濟社會(huì )所面臨的根本問(wèn)題是什么？要理解這個(gè)問(wèn)題，首先要大致理清當今中國社會(huì )存在的一些亟待解決的社會(huì )問(wèn)題主要有哪些。
　　縱觀(guān)近些年來(lái)在中國社會(huì )內部發(fā)生的種種經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題，大致可粗略地將其歸納為以下8大類(lèi)：
　　第一，政府官員腐敗、貪腐案件大量發(fā)生且屢治不果。
　　第二，社會(huì )財富占有和收入分配上的差距不斷拉大，社會(huì )收入分配的基尼系數已經(jīng)接近0.5。
　　第三，整個(gè)社會(huì )越來(lái)越靠政府和國有部門(mén)的項目投資和高投資率來(lái)維系經(jīng)濟增長(cháng)。
　　第四，居民家庭收入和消費占國民收入的份額持續下降。
　　第五，廣義貨幣不斷膨脹，房?jì)r(jià)和消費品物價(jià)快速上升，導致中國食品和日常生活用品物價(jià)水平已經(jīng)接近有些甚至超過(guò)發(fā)達國家。
　　第六，在普通居民收入增長(cháng)緩慢的情況下，政府用在醫保和社保方面的財政支出又嚴重不足，導致民生困頓、民怨積累。
　　第七，社會(huì )誠信和商業(yè)倫理嚴重缺失，食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境污染乃至商業(yè)欺詐等問(wèn)題在各種媒體上不斷曝光，屢治不果。
　　上述七類(lèi)問(wèn)題不斷惡化，又衍生出了困擾當今中國政府決策層的第八個(gè)社會(huì )問(wèn)題：一些惡性事件和萬(wàn)人以上群體事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì )內部的緊張程度不斷增強。
　　為什么在中國經(jīng)濟高速增長(cháng)時(shí)期蘊生并積累下來(lái)上述8大社會(huì )問(wèn)題，且上述問(wèn)題交織在一起而不斷惡化？追根溯源，就會(huì )發(fā)現，上述深層次的經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題，直接或間接地——或多或少地——與政府的行政權力不受任何實(shí)質(zhì)性的約束與制衡有關(guān)。
　　單從中國的稅收和財政體制來(lái)看，現在中國各級政府已掌握了十幾萬(wàn)億的財稅收入，加上各地政府的賣(mài)地收入和其他各種預算外收入，保守地估計也有十七八萬(wàn)億元（中央黨校的周天勇教授曾估算，在2010年中國各級政府的實(shí)際財政收入已達到了15萬(wàn)億元）。這么大的政府財力“盤(pán)子”，各級政府的財政收支又不公開(kāi)透明，政府官員腐敗時(shí)有發(fā)生且屢治不果，還不是這種缺少民主預算和財政公開(kāi)透明的制度安排的一個(gè)必然結果？當今中國社會(huì )內部財富占有和收入分配差距的不斷拉大，中國的大多數富人大多與權力有直接和間接的關(guān)系，難道不與具有這種財政體制安排的基本政治制度有關(guān)？
　　上面所說(shuō)的當今中國社會(huì )的8大類(lèi)問(wèn)題，越來(lái)越強烈地告訴人們，中國政府的財政稅收體制是到了不改不行的時(shí)候了。與政府體制和整個(gè)政治體制連在一起的財政體制改革，應該是當下和未來(lái)中國政治體制改革的一個(gè)核心問(wèn)題。
　　由此看來(lái)，當今中國社會(huì )中存在的一些深層次的經(jīng)濟與社會(huì )問(wèn)題，并不是市場(chǎng)化改革不足和不夠的問(wèn)題，而是在已市場(chǎng)化了的當今中國社會(huì )中政府不但調控和管理著(zhù)市場(chǎng)，而且以市場(chǎng)化的手段直接參與市場(chǎng)，一些政府官員在發(fā)展經(jīng)濟的過(guò)程中或公開(kāi)或隱秘地運用所掌控的權力和巨大的資源來(lái)為自己家人和親友謀利和尋租的問(wèn)題。因此，未來(lái)中國要走向一個(gè)良序的市場(chǎng)經(jīng)濟社會(huì )，必須用民主和法治的現代制度規則來(lái)使政府的權力受到實(shí)質(zhì)性的約束和制衡。如果現代民主政治的制度規則不能在未來(lái)中國社會(huì )中確立，政府權力不受人民代表的任何實(shí)質(zhì)性的制衡，那么任何表層的市場(chǎng)化改革、任何政治體制改革、“重新界定國有部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的作用來(lái)完成向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型、乃至將現在的國有大企業(yè)進(jìn)一步的私有化”都只會(huì )流于空談，肯定達不到預想的目標。
　　一句話(huà)，在當今中國的經(jīng)濟社會(huì )格局之下，在政府與市場(chǎng)的邊界沒(méi)有清楚地界定之前，在政府及其官員的權力尤其是征稅權和財政支出權沒(méi)有受到人民代表實(shí)質(zhì)性的約束和制衡之前，試圖重新界定“國有部門(mén)與私有部門(mén)的邊界與作用”，甚至主張將現有國有大企業(yè)進(jìn)一步私有化，只會(huì )徒勞無(wú)功。若真的按此改革思路走下去，只會(huì )使一些直接掌握著(zhù)行政權力和與權力有關(guān)的人在國有企業(yè)進(jìn)一步私有化的過(guò)程中再次暴富，從而進(jìn)一步拉大中國社會(huì )財富占有和收入分配的差距，惡化當今中國的上述8大社會(huì )問(wèn)題。
　　當今中國社會(huì )所需要的顯然是深層次的社會(huì )改革，尤其是根本性的政府體制和政治體制改革。中國未來(lái)的改革，也顯然是個(gè)系統工程，需要整體地考慮和根本性地改。當然，中國社會(huì )兩三千年的歷史，尤其是中國過(guò)去30多年的改革成功經(jīng)驗均告訴世人：中國社會(huì )的改革，需要漸進(jìn)地進(jìn)行，而且往往是在危機中“應對出來(lái)的”。這也意味著(zhù)中國社會(huì )在當下乃至在未來(lái)均容不得，也經(jīng)受不起“大爆炸式”的改革。但是，現在看來(lái)，從約束和制衡政府的財稅收支權入手、建立現代民主政治下的有限政府（limitedpowerofgovernment）應當是探索未來(lái)中國改革道路的一條基本思路。把已經(jīng)醞釀并蹉跎了十余年，但目前仍在全國人大財經(jīng)委、國務(wù)院和財政部之間進(jìn)行內部“協(xié)調”和“博弈”的《預算法修正案（草案）》盡快掛在全國人大的網(wǎng)站上，并在社會(huì )各階層之間進(jìn)行廣泛討論和征求意見(jiàn)，最后修訂出一部符合現代民主法治精神的預算法，這應該被作為我國未來(lái)政治體制改革的一個(gè)重要環(huán)節。從中國社會(huì )當前的格局和未來(lái)發(fā)展趨勢來(lái)看，尤其是從中國未來(lái)法治民主政治體制建設的愿景來(lái)看，只有徹底把《預算法》從現在的財政部門(mén)的“組織法”（即規范下屬政府部門(mén)和其他部門(mén)預算資金的籌集和取得、使用和分配的法律）修改成為對各級政府和財稅部門(mén)預算收支行為的約束和制衡的“權責法”，即成為人民代表制衡和監督各級政府和財政部門(mén)預算收支和管理的法律，才符合這種漸進(jìn)性政治改革的整體思路和大方向。
　　2012年3月1日謹識于復旦
　　2012年3月16日改定
　　本文2012年3月2日發(fā)表于《華爾街日報》中文版筆者《經(jīng)濟學(xué)如詩(shī)》專(zhuān)欄

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