《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例(征求意見(jiàn)稿)》)前不久結束了征求意見(jiàn)階段，這意味著(zhù)該《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》正式出臺已進(jìn)入了最后的倒計時(shí)。
　　然而，這部即將出臺的國內行政法規層面上的招標采購實(shí)施細則，卻讓關(guān)注政府采購領(lǐng)域十幾年的資深執業(yè)律師谷遼海連續幾天徹夜失眠。
　　雖然，他也振奮于《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》出臺帶來(lái)的正效應，比如，未來(lái)我國公共市場(chǎng)所需的貨物、工程和服務(wù)的獲取過(guò)程將有具體的操作規程，我國各級政府、團體組織、事業(yè)單位、國有企業(yè)等部門(mén)自由裁量的采購行政權將會(huì )受到一定程度的約束等等。但他同時(shí)認為“這可能導致政府采購市場(chǎng)即將面臨重新‘洗牌’的混沌�！�
　　無(wú)論這一觀(guān)點(diǎn)能否獲得大多數人的認可，但他由此提出的《政府采購法》與《招標投標法》的“磕絆”卻早為人所知，且“久拖未決”。
　　國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所副所長(cháng)趙勇建議，為了與政府采購方面的國際規則接軌，使國內工程建設領(lǐng)域中盡可能避免采供雙方的串標，從而使有限的公共資金能夠得到充分有效利用，我國立法部門(mén)必須盡快考慮《招標投標法》與《政府采購法》合二為一。

　　內容沖突：均有管轄權

　　“由于受各勢力集團、利益群體的影響，各級政府所需的公共工程建設項目，應當劃歸《招標投標法》管轄，還是由《政府采購法》管轄，不論是立法還是實(shí)踐，相關(guān)部門(mén)的爭執過(guò)程長(cháng)達近十年的時(shí)間�！惫冗|海說(shuō)。
　　2002年6月通過(guò)的《政府采購法》在采購程序方面盡管采取部分排除的方式，但仍然還是沒(méi)有完全排除工程項目的管轄�！皬牧⒎ú┺牡淖罱K妥協(xié)來(lái)看，我國《招標投標法》、《政府采購法》對工程項目的采購均有管轄權，但相互之間的內容是沖突的�！�
　　在他看來(lái)，《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》對現行《招標投標法》適用范圍所進(jìn)行的解釋?zhuān)�可能使人們更加無(wú)法理解上位法的相關(guān)沖突。
　　依據我國2003年1月1日實(shí)施的《政府采購法》第二條規定，適用這部法律獲取的采購標的包括貨物、工程和服務(wù)，而適用2000年1月1日實(shí)施的《招標投標法》獲取的采購標的也包括貨物、工程和服務(wù)。
　　“同樣都是在中華人民共和國境內，同樣是在同一位階調整同樣的采購客體，在兩部上位法調整同一采購標的，倘若存在沖突，究竟是應援引舊法還是適用新法，對于法律人來(lái)說(shuō)，這本來(lái)是不會(huì )發(fā)生任何爭議的�！钡�如果按照《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》的相關(guān)規定，則應當援引《招標投標法》的規定，而不應適用《政府采購法》有明確規定的內容。按照我國《立法法》的相關(guān)規定，下位法必須服從上位法，《政府采購法》的強制性規定應當得到執行。
　　“在上位法有明確規定的情況下，在具體實(shí)施過(guò)程中，采購部門(mén)可能會(huì )遵循《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》中的規定，也可能會(huì )執行《政府采購法》的規定，關(guān)鍵是看怎么樣對采購部門(mén)更為有利。而對于行政執法部門(mén)來(lái)看，也會(huì )出現多種多樣的處理結果�！�
　　或者，實(shí)踐部門(mén)也可能并不服從《政府采購法》的行為規范，而完全有可能執行《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》所規定的內容。因為國務(wù)院出臺的行政法規，在實(shí)踐中，對于國家部委和地方政府職能部門(mén)的效力，有時(shí)遠遠超出上位法所應具有的法律效力。谷遼海進(jìn)一步表示擔憂(yōu)。

　　監管困境：統一監管還是自行監管

　　現行《政府采購法》管轄的采購人包括各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織，原先在招標采購過(guò)程中承擔自查自糾、自行監督職能的國家各個(gè)行業(yè)的部委辦局，凡是通過(guò)招標采購方式獲取貨物、工程和服務(wù)的采購標的，均屬于《政府采購法》管轄范圍，接受財政部門(mén)的統一監督管理。
　　《招標投標法》頒布十年后出來(lái)的《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》，其第二條說(shuō)明了我國《招標投標法》的適用范圍，即：“招標投標法第二條所稱(chēng)的招標投標活動(dòng)，是指采用招標方式采購工程、貨物和服務(wù)的活動(dòng)�！�
　　“此條款規定意味著(zhù)，《實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》一旦獲得通過(guò)，原先由《政府采購法》所監管的工程、貨物、服務(wù)，將改由各個(gè)采購人自行監管�！惫冗|海進(jìn)一步解釋說(shuō)，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉建設部、交通運輸部等國家部委層面上的采購人，計劃通過(guò)“招標方式”獲取貨物、工程和服務(wù)，這些采購標的獲取過(guò)程中倘若存在違法亂紀活動(dòng)，那么依據《招標投標法》的相關(guān)規定，將由這些部門(mén)進(jìn)行自查自糾、自我監管，而財政部門(mén)則無(wú)權繼續實(shí)施“統一監督管理”活動(dòng)，因為行政法規已對“采購行政執法權”進(jìn)行重組分配。
　　在執行層面，國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所副所長(cháng)趙勇提醒說(shuō)，由于目前政府采購的公信力不足，出現投訴質(zhì)疑事件后，媒體和公眾的第一反應往往就是“潛規則”等等。而這時(shí)無(wú)論由政府部門(mén)自身進(jìn)行監督或者行政復議，無(wú)論結論事實(shí)上是否公正，人們都會(huì )感覺(jué)“不公正”。
　　為此，他建議，應借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗，解決監管方面遭遇的困境。比如，美國專(zhuān)門(mén)設立聯(lián)邦會(huì )計總署(GeneralAccountingOffice，GAO)為受理供應商投訴的機構，隸屬于國會(huì )，雇傭近30名資深政府采購法律專(zhuān)家，履行政府預算支出和政府采購監督管理職能。丹麥也設立有專(zhuān)門(mén)的公共采購申訴委員會(huì )，由4名法官和約15名相關(guān)專(zhuān)家組成，負責處理政府采購領(lǐng)域的供應商投訴。
　　它們的共同特點(diǎn)是：由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的特殊機構作為采購領(lǐng)域的救濟途徑，該機構必須獨立于采購行為的實(shí)施者，不僅可以解決解決利益沖突和公信力的問(wèn)題，而且還可以避免由一般的法院審理帶來(lái)的專(zhuān)業(yè)性不足和處理效率低下問(wèn)題，提升解決爭議的效率和公正性。趙勇說(shuō)。

　　建議：兩法合二為一

　　不論是法律還是行政法規，立法首先應當明確其適用范圍，即法律、法規的效力范圍，在什么時(shí)間、什么空間、對什么人、對什么事，產(chǎn)生法律效力。
　　“協(xié)調好《政府采購法》與《招標投標法》的關(guān)系已成為迫切需要解決的現實(shí)問(wèn)題�！壁w勇表示。
　　我國《招標投標法》、《政府采購法》均已實(shí)施多年，“現行制度中的種種弊端和缺陷，其主要根源是存在著(zhù)兩部在同一位階又是從同一角度規范政府采購行為的法律�！惫冗|海說(shuō)。
　他進(jìn)一步建議，為了與政府采購方面的國際規則接軌，使國內工程建設領(lǐng)域中盡可能避免采供雙方的串標，從而使有限的公共資金能夠得到充分有效利用，我國立法部門(mén)必須盡快考慮《招標投標法》與《政府采購法》合二為一。

　　“只有將《招標投標法》的內容完全納入到現行《政府采購法》中，并相應修改相關(guān)條款，才能徹底從根源上消除目前工程建設領(lǐng)域所存在的種種腐敗問(wèn)題，從而才能有利于維護、保證全國政府采購市場(chǎng)在我國憲法所確立的統一法制軌道上健康、有序地運行�！�
　　而《招標投標法實(shí)施條例》、《政府采購法實(shí)施條例》等行政法規的出臺前提應當是上位法先行修改完善。
　　此外，趙勇還指出，應修訂和完善《預算法》、《合同法》、《建筑法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《環(huán)境保護法》、《科技進(jìn)步法》、《反不正當競爭法》等法律中與政府采購相關(guān)的內容，形成有利于政府采購各項功能發(fā)揮的完整的、協(xié)調的法制框架。
　　事實(shí)上，“關(guān)于《政府采購法》與《招標投標法》某種程度上的‘沖突’已經(jīng)引起了相關(guān)部門(mén)的關(guān)注。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)也一直致力于政府采購法律體系的健全和完善，但這個(gè)過(guò)程不能一蹴而就�！必斦�部財政科學(xué)研究所綜合政策研究室主任馬曉玲說(shuō)。
　　不過(guò)，與立法相比，執行層面的問(wèn)題更加突出�！霸俸玫姆�律，如果沒(méi)有得到認真地貫徹和執行，或者在執行中發(fā)生偏差，都會(huì )違背立法的初衷�！壁w勇說(shuō)。
　　他進(jìn)一步分析認為，目前政府采購法的執行困境突出表現為：某些采購人法制觀(guān)念淡泊，無(wú)視法律法規的規定，規避招標、隨意變更采購方式、非法確定中標人，或者干預、影響評標過(guò)程等；某些采購機構及政府采購的管理和操作人員的知識背景與政府采購工作的實(shí)際要求差距較大，存在著(zhù)知識結構不全面、實(shí)踐經(jīng)驗不豐富甚至違背職業(yè)道德和國家法律的現象；某些供應商投機取巧，用圍標、串標、行賄等手段謀取中標，破壞正常的市場(chǎng)經(jīng)濟秩序；某些評審專(zhuān)家的能力素質(zhì)和職業(yè)道德低下，使得評審過(guò)程喪失公正性。在上述情況下，政府采購的聲譽(yù)和公信力下降，有關(guān)政府采購的一些正常的知識和理念無(wú)法得到推廣和普及，影響了政府采購的深入和推廣的執行環(huán)境等。

    招標投標法實(shí)施條例更具操作性

    雖然很多業(yè)內人士和專(zhuān)家都希望《政府采購法》《招標投標法》兩部上位法先統一協(xié)調之后再分別制定出臺實(shí)施條例，但權威人士透露，從目前情況看，基本上已無(wú)可能。

    政府采購法實(shí)施條例為何難出臺

    財政部年初曾表示，根據2009年國務(wù)院立法計劃和財政部立法計劃的要求，將完成《政府采購法實(shí)施條例》的起草工作。如今一年將過(guò)，究竟何時(shí)出臺，尚未有官方時(shí)間表。消息人士稱(chēng)，《政府采購法實(shí)施條例》已遞交至國務(wù)院法制辦。不過(guò)，記者曾就此詢(xún)問(wèn)財政部相關(guān)部門(mén)，但截至發(fā)稿沒(méi)有得到任何答復。