破解中國房地產(chǎn)調控困局
——城市化過(guò)程中樓市政策的中日韓比較(上)
房地產(chǎn)價(jià)格飆升，不是需求膨脹，就是供給不足。我們先從需求的比較分析開(kāi)始。
與我國長(cháng)期并不區分自住房和投資投機購房，最新的限購令仍對城市戶(hù)籍人口多少網(wǎng)開(kāi)一面、只是嚴格限制外來(lái)移居人口購房，而且完全不觸動(dòng)現有多套存量房完全不同，日、韓在城市化過(guò)程中一直向移居人口的首套普通安居住房?jì)A斜，運用多種經(jīng)濟手段和杠桿嚴格限制非自住房和高檔大戶(hù)型住宅，同時(shí)無(wú)論在保障房供給還是商品房市場(chǎng)上，都全力確保小戶(hù)型自住房的發(fā)展，從而保證了在大量人口進(jìn)入城市特別是大都市圈的社會(huì )轉型時(shí)期，相對稀缺的有限住宅資源能優(yōu)先滿(mǎn)足基本民生的需要。
如日本政府在人口向中心城市移居的初期階段，就已經(jīng)認識到住宅價(jià)格，特別是三大都市圈(東京、名古屋、大阪)住宅價(jià)格的快速上升是不可逆轉的趨勢。1964年，日本由經(jīng)濟發(fā)展為主向社會(huì )綜合發(fā)展的國策轉換時(shí)，國會(huì )確認了私有土地亦應具有公益性質(zhì)，使大多數家庭能夠擁有自己的普通住房分享財富的增長(cháng)和升值。此后這一直被確定為日本的基本國策之一和各屆日本內閣的政策理念。當時(shí)日本社會(huì )的主流觀(guān)點(diǎn)的典型表述是，如不限制對家庭住宅的投資行為，極可能發(fā)生三大財富剝奪：1、食利階層對創(chuàng )造附加價(jià)值的勞動(dòng)者的財富剝奪；2、土地擁有者通過(guò)非生產(chǎn)性方式對社會(huì )附加價(jià)值創(chuàng )造者的財富剝奪;3、原住民對移住民的財富剝奪。因此，政府雖不直接干預住宅市場(chǎng)，但卻全力通過(guò)以經(jīng)濟手段遏制投資需求，力求做到房?jì)r(jià)、地價(jià)的上升主要以基本住宅需求擴大為主要推動(dòng)力。
總起來(lái)看，日本、韓國在城市化加速期的樓市需求調控主要是采取了嚴密的稅收制度和金融信貸傾斜政策。
一、在住宅的流轉、保有、繼承的各環(huán)節建立完整的稅收調節體制，全面保護自住需要、擠壓投資投機需求。
在住宅的流轉環(huán)節，日韓與中國做法不同，是輕交易稅，重所得稅。這樣既方便了居民由于工作和生活需要改變和改善自住房，售房者不易轉嫁稅負，又能精準地打擊投資投機購房。日本在戰后不久的1950年，鑒于城市化開(kāi)始加速，大量人口進(jìn)入城市的情況，實(shí)行土地、房屋轉讓所得收益全部納入個(gè)人綜合課稅之條款，而當年個(gè)人所得稅綜合課稅的最高稅率為50%。后來(lái)經(jīng)過(guò)兩次上調，至1969年，個(gè)人所得稅最高邊際稅率調為75%，而僅對家庭自住房在出售時(shí)的升值部分給予一個(gè)大額減免。由于日本在個(gè)人所得稅之外，尚有地方征收的10%住民稅，這樣就使得投資于住宅房產(chǎn)幾乎完全無(wú)利可得。只是在1973年4月以后，此時(shí)大規模的城市化已經(jīng)完成(城市化率已達75%)，對非家庭自用的土地房屋在保有滿(mǎn)5年出售時(shí)，不再納入綜合計稅，而改按40%的分類(lèi)稅率課征(但仍需另交10%住民稅)。未滿(mǎn)5年的，仍按個(gè)人綜合所得即邊際最高達75%的稅率計征。但很快在1975年—1980年間，又曾兩次針對房地產(chǎn)市場(chǎng)的新情況對相關(guān)制度進(jìn)行從嚴調整，如1975年將長(cháng)期保有獲利2000萬(wàn)日元(時(shí)約10多萬(wàn)美元)以下部分降低適用20%的稅率，但超過(guò)部分仍使用高至75%的個(gè)人綜合稅率。1980年又將長(cháng)期保有的時(shí)間定義從5年延至10年等等。直至1980年中期以后，日本進(jìn)入后城市化、后工業(yè)化時(shí)期，政府宣布進(jìn)入“平等社會(huì )”(社會(huì )上大部分人是中產(chǎn))，1980年代末又遇到金融和商業(yè)地產(chǎn)泡沫破滅的危機，整個(gè)日本經(jīng)濟走入長(cháng)期蕭條，對住宅地產(chǎn)所得的高額稅收政策才逐步有所放寬。
韓國在1970-1980年代的城市化高速期，對房屋轉讓收益在3000萬(wàn)韓元以下(相當于當今人民幣18萬(wàn)元以下)基本稅率為40%，加上防衛稅和住民稅附加，實(shí)際稅率為47%—51%，其上實(shí)行快速累進(jìn)，最高稅率為60%，加上附加稅后實(shí)際稅率為70.5%—76.5%。同時(shí)對轉讓非高檔住宅的1世代1住宅(一家一屋)所得免征所得稅。但是對擁有高檔住宅的家庭(哪怕只有一套)及商住兩用住宅的仍然適用累進(jìn)所得稅率。
韓國在1987年開(kāi)始民主化轉型后，雖然城市化基本完成，但仍對樓市的稅收和征管進(jìn)一步規范化和法治化，在個(gè)人所得稅綜合稅率已經(jīng)大幅降低(10%至40%的累進(jìn)稅)后，對個(gè)人的房地產(chǎn)等資本收益實(shí)行單獨分離課稅。對擁有土地房屋超過(guò)2年以上仍實(shí)行30—50%的累進(jìn)稅率，而轉讓未登記財產(chǎn)則適用75%的單一稅率，繼續嚴格控制住宅的轉讓所得。
在保有環(huán)節，日本規定對“敷地面積”(近似我國除公攤面積外的建筑面積)120平方米以下的自用住宅適用0.7%的優(yōu)惠固定資產(chǎn)稅率，對超過(guò)120平方米以上的部分及家庭擁有多套房實(shí)行2倍的即1.4%的基準固定資產(chǎn)保有稅率，各地方政府還可根據自身財政狀況上調稅率最高至2.1%，2005年廢止了最高上限。韓國從1974年就開(kāi)始長(cháng)期對住宅實(shí)行從0.2%低水平起征的累進(jìn)固定資產(chǎn)稅。房產(chǎn)超10億韓元(即約580萬(wàn)元人民幣)保有稅即達2%，對別墅和超過(guò)50億韓元(約2900萬(wàn)元人民幣)的高檔住宅征收年5%的固定資產(chǎn)保有稅(其中在城市化高峰期的1970年代后期至1988年，最高保有稅率被調高為7%)。對擁有多套住宅的家庭實(shí)行所有住房加總累進(jìn)的固定資產(chǎn)稅。日韓兩國稅法都規定，房屋的出租租金除去必要的費用扣除，全部都要納入個(gè)人綜合所得適用高額累進(jìn)稅率。這與中國稅法規定出租房屋只按20%的比例收稅而且幾乎從未實(shí)際向房主征收過(guò)是截然不同的�？偲饋�(lái)看，在保有環(huán)節的稅賦，韓國比日本要高一些。
在繼承環(huán)節，日本的稅賦又比韓國重些。根據日本遺產(chǎn)稅稅法寬免條款中的規定在房屋遺產(chǎn)繼承時(shí)，可減免3000萬(wàn)日元(現約240萬(wàn)人民幣)，超過(guò)部分與其它遺產(chǎn)合計后適用最高邊際稅率達70%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。韓國的<取得稅>寬免條款中則規定因繼承而取得的符合一家一屋(除高檔房屋外)原則的房屋免稅，但對已擁有住宅或繼承高檔住宅，仍需繳納最高50%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。
不言而喻，在日韓以公平優(yōu)先原則分配基本住宅的稅收調節制度下，住宅的投資投機需求自然受到沉重打擊，同時(shí)超前改善性需求和鋪張奢華型需求也受到極大的壓制，使住宅資源及其增值能較為均等地分布在廣大居民中間。遺產(chǎn)稅的制度安排還引導有望繼承父母房產(chǎn)的子女寧可租房而不買(mǎi)房，以避免繼承房產(chǎn)時(shí)的高額稅收，這就更進(jìn)一步節省和釋放了住房資源。相比之下，中國長(cháng)期以來(lái)住宅的轉讓所得僅按交易額1%征稅，而且一般全部轉嫁給買(mǎi)方。再加上陰陽(yáng)合同盛行，監管部門(mén)明知故縱。投資房產(chǎn)一本萬(wàn)利，稅收幾乎可以忽略不計。房產(chǎn)既無(wú)保有稅也無(wú)遺產(chǎn)稅。因此，相對于城市一般工薪階層一個(gè)月幾千元的工資，都市中多一套房子就多幾百萬(wàn)元，是工薪族一輩子也掙不來(lái)的錢(qián)。都市中很多人靠賣(mài)一套房子就可辦西方發(fā)達國家的移民。因此難怪住宅財產(chǎn)擁有的嚴重不均等，已經(jīng)成為中國貧富差距擴大的主要推手之一。而在日韓兩國的稅收制度下，這個(gè)差距就被大大擠壓了。因為如在中國動(dòng)輒幾千萬(wàn)乃至上億元的豪宅，或擁有多套乃至幾十套的房產(chǎn)，在韓國每年往往光是保有稅就需幾百萬(wàn)元，大量屯房投資無(wú)論是出售還是繼承都要交納過(guò)半的重稅。從這里也可以看出，中國樓市需求的極度膨脹其實(shí)是我們制度安排嚴重缺陷的必然結果。
二、建立個(gè)人住房貸款資信審核制度，使用金融杠桿遏制投資性需求。
住宅市場(chǎng)的價(jià)格預期為長(cháng)期走高時(shí)，社會(huì )閑散資金及投機資金必然進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。日本不僅沒(méi)有禁止個(gè)人投資家庭住宅，更沒(méi)有限制家庭的購房套數、首付比例、購房面積，而是將家庭收入與可貸款總量掛鉤，使得絕大多數城市家庭無(wú)法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產(chǎn)和購買(mǎi)多套房。
依據《商業(yè)銀行住宅貸款條例》，日本個(gè)人申請購房長(cháng)期貸款的年還貸額度不得超過(guò)申請時(shí)上年度家庭收入(以個(gè)人所得稅納稅證明為依據)的35%。家庭如有其它長(cháng)期貸款須合并計算，貸款最長(cháng)期限為35年。由于住宅貸款與家庭納稅收入掛鉤，這樣就使絕大多數家庭不可能同時(shí)申請第二套房房貸。同時(shí)，日本在設計金融制度時(shí)，禁止在沒(méi)有還清貸款前將房屋出租，“以租養貸”在日本根本無(wú)門(mén)，這樣也直接限制了富裕階層的炒房行為。相反，對于自住房，在一定限額內貸款總數的10%可作為個(gè)人所得稅扣除額抵免。
為了確保私有和市場(chǎng)化的商業(yè)銀行機構不會(huì )規避政府指引支持投資性購房，日本還規定，僅對銀行發(fā)放的普通自住房貸款納入住宅公庫的貸款保險，而對非自住房貸款則不與保險，這樣也就加大了在房?jì)r(jià)和房租波動(dòng)時(shí)商業(yè)銀行投資性購房貸款的自身風(fēng)險。比較日本的做法可以看出，中國雖然也試圖用信貸控制投資需求，但由于貸款不是與稅后收入掛鉤，人們就很容易規避信貸調控。同時(shí)由于富裕階層有能力支付較高的首付款和稍高一點(diǎn)的利息，商業(yè)銀行出于自身利益更愿意貸款支持富裕階層多套房的購買(mǎi)，因而和客戶(hù)串通一起規避政策限制。日本的住宅金融制度的設計就很周密，它不是指望市場(chǎng)化的商業(yè)銀行會(huì )無(wú)私地執行國家金融管理制度，而是在機制設計上讓市場(chǎng)化的商業(yè)銀行從自身利益最大化出發(fā)積極實(shí)施國家金融傾斜意圖。日本住宅金融制度規定，購房人在還清房貸之前，房屋產(chǎn)權屬于質(zhì)押品，其質(zhì)押前提為購房者家庭自用。因此對非自住房和出租房，商業(yè)銀行可視為經(jīng)營(yíng)性商業(yè)房產(chǎn)貸款，將原優(yōu)惠貸款利率(日本住宅房貸利率較低，通常為2%左右)直接上調數倍至12%以上，并須第三方擔保。在這個(gè)制度設計下，所有商業(yè)銀行自然均嚴格審查和追蹤貸款客戶(hù)是否將質(zhì)押房屋用于出租等商業(yè)目的。與此相對照，在中國個(gè)人房貸是唯一可以合法使用銀行資金的投資行為，在房?jì)r(jià)長(cháng)期上漲的預期下，利用金融杠桿放大效應，購買(mǎi)多套房投資和以租養貸等已成為富裕階層變得更富的主要理財手段之一。顯然這就進(jìn)一步加劇了我國住宅市場(chǎng)上的供求失衡和貧富差距。
從日韓走過(guò)的道路，僅從城市住宅的需求方面，我們可以看到以下幾個(gè)鮮明的對照和有益的啟示：
一、在城市化加速期對樓市的需求是否需要政府強有力的調控？日韓的回答都是高度肯定的。日本和韓國基于城市土地和住宅是具有壟斷性的不可再生資源，因此必須防止對勞動(dòng)者和移居者財富剝奪的理念，對樓市進(jìn)行了優(yōu)先保障基本自住需求的綜合干預。這與我國自1998年房改之后，在市場(chǎng)化的旗號下對住宅需求基本放棄了基于公平原則的干預是完全不同的。長(cháng)期以來(lái)，我國相當部分房地產(chǎn)商及其各界的代言人和應聲者，基于利益或偏見(jiàn)，反對政府對樓市需求的任何調控。學(xué)術(shù)界也有一些人簡(jiǎn)單援引歐美發(fā)達國家在后城市化階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)較少?lài)腋深A的例證，反對政府干預樓市。他們完全忽略了這些國家土地資源充沛，城市化早已完成，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易已轉為存量二手房為主，供求平衡甚至周期性的供過(guò)于求這些完全不同于中國的國情和歷史階段。顯然，由于長(cháng)期以來(lái)對樓市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的認識和共識，我國樓市上充斥著(zhù)膨脹的投資投機需求、超前的改善性需求、不受節制的奢華性需求，這成為住宅供求失衡、價(jià)格飆升的主要原因之一。
二、城市化是外來(lái)人口大量移居城市的歷史發(fā)展階段。在這個(gè)階段上日本和韓國的做法都是把樓市政策放在城市化的這個(gè)發(fā)展的大背景下，優(yōu)先和充分滿(mǎn)足外來(lái)人口對城市的基本住宅需求，以適應高速發(fā)展的人口城市化的需要。而為了滿(mǎn)足全體國民平等和基本住房民生需要這個(gè)首要任務(wù)和巨大壓力，就必然要嚴厲控制住宅的投資需求，抑制超前和奢華的改善性需求，使整個(gè)城市的布局、城市建設的規劃更多從普惠民居和民生的角度去設計。對比之下，我國的樓市制度和政策設計，就基本沒(méi)有考慮城市化發(fā)展階段大量外來(lái)人口移民的需要，還在繼續計劃經(jīng)濟時(shí)代的城鄉二元封閉格局。城市建設完全圍繞戶(hù)籍居民的需要，只有土地擴張和城市建設升級的城市化，而拒絕外來(lái)人口的城市化。這樣就造成一方面是城市戶(hù)籍居民人均住房面積急劇上升，城市建設貪大求洋、政績(jì)和形象工程遍地開(kāi)花，另一方面是2億多(農民工及從邊遠中小城市的移居者)外來(lái)人口無(wú)法安居�，F在城市中外來(lái)人口已占到戶(hù)籍人口的約一半，一些城市如深圳等地外來(lái)人口已遠超本地戶(hù)籍人口。從日韓經(jīng)驗看中國已開(kāi)始進(jìn)入城市化加速期，這種趨勢如不迅速改變，外來(lái)人口將很快普遍超過(guò)本地戶(hù)籍人口，這必然將造成日益嚴重的經(jīng)濟、社會(huì )和政治問(wèn)題。
三、日本韓國在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下對樓市的需求管理，主要采用了強有力的稅收和金融杠桿。盡管如此，日本包括韓國在軍政府時(shí)期，樓市炒作之風(fēng)仍然時(shí)有泛濫，需要與時(shí)俱進(jìn)地調節和強化。和日韓相比，我國的樓市調控雖然常稱(chēng)“史上最嚴厲”，但之所以屢不奏效，就是對真正經(jīng)濟杠桿的使用近乎于隔靴搔癢，力度太小太弱，常常訴諸持續性差，反復性多的行政控制，結果反而刺激樓市炒作之風(fēng)越演越烈。最后不得已使出病急亂投醫的限購令。而限購只能限增量，管不了存量；只限部分城市，不能阻止投資投機需求轉移禍害其它城市或衛星城鎮；只限套數，不管面積大小，反而誘導住宅的大戶(hù)型發(fā)展。最為關(guān)鍵的是，限購令借重于歧視性的戶(hù)籍制度，完全背離了城市化發(fā)展的方向，造成了對原已松動(dòng)的戶(hù)籍制度的強化和身份歧視，從而形成改革的重大倒退和眾多后遺癥，根本沒(méi)有長(cháng)期實(shí)行的可行性。而日本和韓國的做法就完全不同。他們以自住房作為使用稅收和金融杠桿調節的標準和基石，因此完全符合公平正義的原則和城市化不斷吸納外來(lái)人口的方向。由于住宅的登記轉讓在各國都是資料最完備和最精準的制度，因此日韓以在全國范圍內一家一套的標準來(lái)進(jìn)行調控，既完整周密、無(wú)懈可擊、又具有可操作的扎實(shí)基礎。在進(jìn)入信息化、網(wǎng)絡(luò )化的今天，我國其實(shí)比當年日韓更有條件迅速建立個(gè)人和家庭的住房信息庫，以保障普通自住房為基準，滿(mǎn)足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。
四、從調節樓市需求的稅制設計和再分配制度中也可看出，我國稅收制度設計嚴重扭曲，重在嚴卡本來(lái)不高的勞動(dòng)工薪收入，而大量放行巨額財產(chǎn)收益，放手讓富裕階層將房地產(chǎn)等財產(chǎn)占有的不均轉化為驚人的收入差距，以至我們自己號稱(chēng)搞社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，但卻不能不在日韓資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟的樓市稅收制度面前汗顏。確實(shí)，住房既不能隱藏，又無(wú)法轉移，現已成為我國貧富差距最顯性的標志。如果對這樣明面上的貧富鴻溝都不去調節，何談去控制什么更大的隱形違法收入？在這個(gè)意義上，樓市需求調控只是一面鏡子，它將映射我們對于日益加劇的貧富分化的真實(shí)態(tài)度和決心。
如果說(shuō)中日韓的比較說(shuō)明，不受節制的需求膨脹和分配的嚴重不公不均是中國樓市需求方面的主要問(wèn)題，那么，進(jìn)一步的比較能否對問(wèn)題更大也更混亂的中國土地和住宅供給體制也提供一些有益的啟示呢？回答不僅是肯定的，而且會(huì )更讓我們恍然大悟和豁然開(kāi)朗。我們接下去將看到，在樓市的需求和供給兩方面的病因都明明白白地解剖在桌面的時(shí)候，也許一個(gè)普通人都知道，什么是比限購令、比招拍掛的土地財政以及亡羊補牢但仍然定位存疑的保障房要好許多倍的辦法。不過(guò)，雖然人們普遍贊成將別人的不當得利拿出來(lái)進(jìn)行有益于社會(huì )的再分配，對于自己已經(jīng)拿到手的那份，則不免有許多含糊。種瓜得瓜，種豆得豆。中國人究竟要什么，我們必須想好了選擇。
(作者華生系知名經(jīng)濟學(xué)家，董申系日本中央大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士。汲錚、劉利文參加了數據的搜集和處理。)