[進(jìn)入聚焦新時(shí)期農村改革專(zhuān)題]

　　我國自2004年開(kāi)始實(shí)施糧食直補以來(lái)，惠農補貼范圍不斷擴大，但資金、項目分散，整合難度大，投資效益低，政策效應難以收到預期效果�；鶎痈刹刻岢�，各項補貼發(fā)放的方式有待改進(jìn)。

“糧補”變成了“地補”，種花養魚(yú)照樣拿補貼，不少地方引發(fā)土地糾紛

　　解決“三農”問(wèn)題和確保糧食安全一直是我國經(jīng)濟工作的重中之重，2004年中央以一號文件的形式，正式確定了對種糧農民實(shí)行直接補貼的政策，隨后中央連續出臺政策，多予、少取、放活，梯次構建支農惠農機制，種糧補貼也由最開(kāi)始的糧食直補，增加到農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等，2008年該四項補貼規模達950多億元，比上年增長(cháng)85%。
　　盡管?chē)�家對各地如何具體運作糧食直補政策提供了幾種可供選擇的方式：按計稅面積、按計稅常產(chǎn)面積或者按照糧食實(shí)際種植面積補貼，但記者采訪(fǎng)發(fā)現，由于按計稅面積補貼的方法比較簡(jiǎn)單方便，河南、湖南、湖北等地大都按這一方法，即使其他有地方按計稅常產(chǎn)面積也多結合計稅面積。
　　按計稅面積簡(jiǎn)單方便，卻不盡科學(xué)。糧食主產(chǎn)區在實(shí)施中發(fā)現，部分原來(lái)沒(méi)有列入計稅面積的種糧農田，或者大包干時(shí)肥瘦搭配的折畝田，同樣種了糧食，這次就未能享受到糧食直補政策的好處，農民對此意見(jiàn)很大。湖南部分湖區的一些甩畝田、國有農場(chǎng)養老田、水庫移民田等，原先都未納入計稅面積，但在國家發(fā)展糧食生產(chǎn)政策的激勵下，大都種了糧食，其中僅岳陽(yáng)市這類(lèi)農田就有2萬(wàn)多公頃。按照政策，這些田都得不到補貼。
　　河南對農戶(hù)補貼資金也是依據2002年農村稅費改革時(shí)核定的計稅面積標準確定的，實(shí)際中卻出現了雖然納稅，但土地上不再種糧的土地(如種植果樹(shù)、蔬菜、中藥材、高效農業(yè)、花卉、畜牧業(yè)養殖等)也得到補貼的現象。在湖北洪湖、湖南洞庭湖區，原來(lái)種水稻的農田不少已改為收益高的水產(chǎn)養殖，按照政策，也照樣可拿補貼。
　　河南省農業(yè)廳總經(jīng)濟師魏仲生說(shuō)，糧食直補按稅面積或計稅常產(chǎn)面積為依據，與糧食生產(chǎn)和銷(xiāo)售不掛鉤，已偏離了糧食補貼的內涵，實(shí)質(zhì)是對全體農民實(shí)行“撤胡椒面”式的“普惠”補貼，有悖于國家糧食補貼政策初衷，起不到作用。
　　因為補貼是針對土地本身而不是實(shí)際種糧農民，“糧補”變成了“地補”，不少地方還引發(fā)土地糾紛。過(guò)去許多長(cháng)年在外打工將土地棄耕的農民，紛紛向實(shí)際種田農民要土地。湖北監利縣大垸龍鄉農民張東海，十多年來(lái)一直在外面做理發(fā)生意，他家6畝土地棄耕。為有人能替交農業(yè)稅，村里就求人代耕，在第二輪延包時(shí)給了其他人。由種田倒虧到不納稅還有補貼，張東海就回鄉要田，起訴縣政府，要求撤銷(xiāo)其土地延包行為。這樣的糾紛和訴訟，在各地都比較普遍，有勝訴的，有敗訴的，也有不服判決到處上訪(fǎng)告狀的。
　　湖南常德市灌溪鎮湯家坪村支部書(shū)記廖金云談起種糧補貼，喜憂(yōu)交加。喜的是國家現在真正關(guān)心農民，憂(yōu)的是因補貼引發(fā)了很多矛盾，調解很麻煩，工作壓力大。村里有一場(chǎng)因要補貼而討地的官司打了幾年還沒(méi)了斷；有個(gè)種田能手流轉種了70畝田，也只能拿自己承包3畝田的補貼。她說(shuō)，現在一些人爭著(zhù)要田，并不是真的想種田，而是想要補貼款，而真正種糧的人卻沒(méi)得好處�！俺抢锿恋貎赡瓴婚_(kāi)發(fā)可以由政府無(wú)償收回，農村土地撂荒多年沒(méi)有事，他還可以理直氣壯要補貼？”廖金云對此不解。

    現在最需要改造基層水利設施，但目前最大的投入是國土整治，農民笑話(huà)，“你們把田整成飛機場(chǎng)，溝里不來(lái)水，看你能打幾斤糧食？”

　　糧食主產(chǎn)區的基層干部反映，建設項目由地方配套資金是多年堅持的做法，對于調動(dòng)上下積極性、強化地方投資約束發(fā)揮了積極作用。這一政策在調控余地較大的省級層面具有合理性，但到縣鄉基層，配套往往成了一個(gè)沉重負擔，于是形成一個(gè)“怪圈”：要想爭取到項目，必須承諾能拿出配套資金；但項目實(shí)施過(guò)程中，真要是嚴格按照要求配套，縣鄉根本無(wú)力承擔。上級明明知道基層沒(méi)有能力配套，卻不得不這樣要求；基層也明明知道不可能拿出配套資金，也不得不這樣承諾，項目拿到手再想辦法。
　　盼項目怕項目還依賴(lài)項目，不少基層干部抱有十分矛盾的心態(tài)。湖南省常德市委政研室副主任劉敏華說(shuō)，目前大部分鄉鎮運轉完全靠財政撥款，每年缺口在70萬(wàn)元，鄉黨委書(shū)記的基本任務(wù)是跑錢(qián)，我們調查桃源縣一個(gè)鄉，干部19人，3人看家，16人到外面跑項目。鄉里跑來(lái)的項目資金往往只有賬面上的60%，另外40%可能會(huì )毀掉一部分干部。
　　給“配套”解套，是縣鄉干部的普遍呼聲。湖北省監利縣去年農業(yè)項目資金有：國土1億元，水利6000萬(wàn)元，農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)1000多萬(wàn)元，沼氣等“三改”3億多元，要求縣級平均30%配套投入，算下來(lái)就是1億元，而去年全縣一般預算收入1億元。當地干部說(shuō)：“我們不吃不喝，全部拿出來(lái)，也不夠配套�！�
　　項目資金帶有濃厚的部門(mén)色彩，難以用到刀刃上。監利縣副縣長(cháng)張道毅說(shuō)，現在農業(yè)生產(chǎn)最需要的是改造基層水利設施，但目前最大的投入是國土整治，農民笑話(huà)我們，“你們把田整成飛機場(chǎng)，溝里不來(lái)水，看你能打幾斤糧食”，這好比給有胃病搞面部整容，國家花了很多錢(qián)，效果不明顯。
　　湖北省委農辦政策處處長(cháng)章新國說(shuō)，當前“三農”資金投入存在“四多四少”的問(wèn)題，一是中央、省級財政投入多，縣市財政配套投入少，“上進(jìn)下退”的問(wèn)題比較突出；二是農村投入的多，農業(yè)投入的少，制約現代農業(yè)發(fā)展的資金“瓶頸”障礙依然存在；三是財政投入增加多，金融投入增加少，有效引導各類(lèi)金融機構主動(dòng)加大投入的辦法不多；四是國家投入多，村級集體投入少，建立資金投入穩定增長(cháng)機制的任務(wù)還很艱巨。

“加法”變乘法 投入求長(cháng)效

　　四川成都市在推進(jìn)城鄉統籌試點(diǎn)中大膽探索，深化了對農業(yè)農村投資體制的改革。成都市整合各級財政投向現代農業(yè)發(fā)展的各類(lèi)資金，組建市縣兩級國有的現代農業(yè)發(fā)展投資公司，建立政府引導、市場(chǎng)運作的投融資平臺。農投公司對一些有市場(chǎng)前景的農業(yè)集體項目投入“風(fēng)險股金”，但不參與分紅，數年后股金抽走，增值部分的股權留給村集體，它不參與經(jīng)營(yíng)，但履行監管職責。以此發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。
　　2006年以來(lái)，成都市還通過(guò)市縣兩級財政注冊農業(yè)擔保公司，通過(guò)擔保機制，在銀行和農業(yè)生產(chǎn)者之間架起橋梁，使財政資金發(fā)揮乘數效應，引導資本向農業(yè)積聚。邛崍市擔保公司所收受的抵押包括土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地、房屋產(chǎn)權、土地種植業(yè)養殖業(yè)收益、農用生產(chǎn)設施、集體經(jīng)濟組織信用等等。去年擔保資金近2000萬(wàn)元，撬動(dòng)金融資本和社會(huì )資本投資農業(yè)資金達1.6億元。
　　四川大學(xué)博導蔣永穆教授說(shuō)，成都探索最值得借鑒的一點(diǎn)在于，財政投入資金通過(guò)市場(chǎng)運作方式得到了乘數級的放大和倍增。
　　基層干部建議，改革“三農”投入體制宜采取如下措施：一是中央、省級財政投入總量要大幅增加，減少直至取消縣及縣以下的比例；二是提高土地出讓金用于農業(yè)的比例，逐步改變出讓金部門(mén)支配力過(guò)大的狀況；三是新增加的投入應重點(diǎn)支持農業(yè)基礎設施建設、重大農業(yè)科技創(chuàng )新、農業(yè)機械化、農產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設、農民素質(zhì)提高工程等；四是制訂明確投入政策，適當賦予縣市項目資金支配權。