[進(jìn)入汶川地震專(zhuān)題]

　　汶川地震災后重建，規劃環(huán)評成為社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)。2002年，國家出臺了《環(huán)境影響評價(jià)法》，對規劃環(huán)境影響評價(jià)作了專(zhuān)章規定。此后，國務(wù)院法制辦公室在充分聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)、地方人民政府和有關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)的基礎上，經(jīng)與原國家環(huán)�？偩�、原交通部、發(fā)展改革委、水利部等部門(mén)反復研究論證，形成了《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例（征求意見(jiàn)稿）》，并于今年3月27日至4月28日向社會(huì )各界廣泛征求意見(jiàn)。汶川災后重建，又一次引起了公眾對條例出臺的關(guān)注。
　　記者采訪(fǎng)了解到，規劃環(huán)評條例目前正加緊出臺。公眾意見(jiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面。

介入重建受關(guān)注

　　目前，汶川地震災后重建工作已經(jīng)啟動(dòng)。地震破壞了當地生態(tài)系統的平衡，生態(tài)系統的基礎可能受到嚴重損害。在重建的過(guò)程中，應該注意哪些環(huán)境問(wèn)題？如何用規劃環(huán)評的眼光審視災區產(chǎn)業(yè)重新布局？
　　環(huán)境保護部副部長(cháng)潘岳表示，重建是個(gè)立新的過(guò)程，不應是簡(jiǎn)單的恢復，災區重建要切實(shí)維護好生態(tài)安全，離不開(kāi)規劃環(huán)評這一國際公認的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開(kāi)展重建規劃的環(huán)評，才能根據災區生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規模、功能分區、工農業(yè)生產(chǎn)力布局等的生態(tài)環(huán)境適宜性進(jìn)行分析，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施。只有開(kāi)展重建規劃的環(huán)評，才能按照區域主導生態(tài)功能定位，確定災區主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規范空間開(kāi)發(fā)秩序。也只有開(kāi)展重建規劃的環(huán)評，才能從決策源頭上引導化工石化等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開(kāi)發(fā)優(yōu)化發(fā)展。
　　潘岳認為，環(huán)保部門(mén)在災后重建工作中，應該為決策提供參考，首先要立即開(kāi)展災區環(huán)境資源承載能力研究，明確災區生態(tài)環(huán)境對重建活動(dòng)可承載的能力；其次要科學(xué)應對災區次生生態(tài)災害，對災區國土生態(tài)系統服務(wù)功能進(jìn)行科學(xué)的區劃，按災區生態(tài)功能區劃，明確不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)區域的目標、任務(wù)與措施；另外還要統籌災區化工石化等高危行業(yè)布局性環(huán)境風(fēng)險，并且加強流域水電開(kāi)發(fā)的環(huán)境風(fēng)險管理。
　　城市規劃專(zhuān)家、中國工程院院士鄒德慈也認為，在災后重建的過(guò)程中，應該把修復生態(tài)環(huán)境作為決策的重要前提和認識基礎。這一點(diǎn)，在規劃環(huán)保條例立法中應有所體現�！叭祟�(lèi)對于自然生態(tài)的修復能力有限，但對于一些自然災害，我們可以采取各種手段和措施，趨利避害�；謴椭亟☉�充分考慮生態(tài)環(huán)境的因素，只有目光長(cháng)遠，才能長(cháng)治久安�！�

公眾參與是關(guān)鍵

　　“如果說(shuō)13億人口是一個(gè)大家庭的話(huà)，環(huán)保工作就是整個(gè)家庭當中的清潔和衛生，單靠政府來(lái)做，能力和效果都非常有限，需要每一個(gè)家庭成員的努力，才能做好有關(guān)環(huán)境方面的工作，使整個(gè)家庭保證清潔和衛生�！泵耖g環(huán)保團體“自然之友”的發(fā)起人梁從誡曾舉例說(shuō)明環(huán)境保護不僅是政府的工作，還需要更多的公眾參與。
　　針對目前的征求意見(jiàn)稿，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所的學(xué)者楊源認為，條例征求意見(jiàn)稿第九條規定，“規劃編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的專(zhuān)項規劃，應當在規劃草案上報審批前征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對環(huán)境影響報告書(shū)的意見(jiàn)�！钡�是，對什么是可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規劃，標準不確定，實(shí)踐操作中容易引起糾紛。
　　據此，楊源認為，可以考慮進(jìn)一步拓寬公眾參與環(huán)評的規劃范圍，允許公眾發(fā)表意見(jiàn)。從規劃的公開(kāi)到公眾具體參與的程序，每一步都要具體明確規定�！兑巹澀h(huán)境影響評價(jià)條例》可以參照《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》補充制定規劃環(huán)評的公眾參與辦法，但要彌補《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》救濟途徑與法律責任缺失的不足，保證程序真正執行。
　　規劃環(huán)評：
　　指將環(huán)境因素置于重大宏觀(guān)經(jīng)濟決策鏈的前端，通過(guò)對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類(lèi)重大開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)源頭預防環(huán)境問(wèn)題的目的。

如何執行是考驗

　　有學(xué)者表示，完善這個(gè)征求意見(jiàn)稿固然重要，但最重要的是盡快出臺這一條例，并最大程度地發(fā)揮其功能�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第十四條規定：“設區的市級以上人民政府審批的專(zhuān)項規劃，在審批前由其環(huán)境保護主管部門(mén)召集有關(guān)部門(mén)代表和專(zhuān)家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書(shū)進(jìn)行審查�！边@使得環(huán)保部門(mén)有可能從源頭上遏制這些規劃可能導致的污染。也正因為此，環(huán)保部在過(guò)去的一年中一直把《規劃環(huán)評條例》作為工作重點(diǎn)之一來(lái)推進(jìn)。
　　條例出臺后如何保證其執行效果，仍然存在懸念。
　　據有關(guān)人士透露，每年中國出的環(huán)評報告書(shū)數量，幾乎超過(guò)了全世界主要發(fā)達國家歷年環(huán)評報告書(shū)的總和，但超過(guò)99％的通過(guò)率，以及缺乏公開(kāi)、透明以及獨立監督、事后懲罰的評價(jià)體制，使得這一制度在很大程度流于形式。
　　環(huán)保部環(huán)境工程評估中心有關(guān)負責人表示，這一條例的執行僅僅依靠環(huán)保部門(mén)自身的努力是遠遠不夠的。雖然國家環(huán)�？偩忠呀�(jīng)升格為環(huán)保部，但職能分割并沒(méi)有得到解決，很多環(huán)境要素的監管也還分布在多個(gè)部門(mén)。這些部門(mén)之間的信息渠道遠談不上暢通。因此，即使做狹義的規劃環(huán)評，在技術(shù)上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國際上那樣，把社會(huì )影響評估也納入規劃環(huán)評，需要克服的障礙就更加龐大了。
　　此外，要使得規劃環(huán)評真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規劃編制部門(mén)同時(shí)提供合理的替代方案。這些，都需要進(jìn)一步的制度保障。否則，如果規劃環(huán)評變成事實(shí)上的“追認”，那么其主動(dòng)性和提前預防功能就根本無(wú)從談起。

評  論 災后重建是規劃環(huán)評立法的良好契機

□ 劉效仁 　　四川汶川地震對災區脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。對此，環(huán)境保護部副部長(cháng)潘岳表示，生態(tài)環(huán)境應該成為災區重建合理布局的基礎指標之一，規劃環(huán)評也應作為重建規劃的基礎依據，以利于建立長(cháng)期的減災防災機制。 　　目前，有關(guān)部門(mén)發(fā)現，地震導致山體滑坡、泥石流等次生地質(zhì)環(huán)境災害；防疫過(guò)程中使用的大量消毒劑、滅菌劑，以及生活垃圾、生活污水、腐爛動(dòng)物尸體等，威脅到河流水環(huán)境和群眾飲用水的安全；地震將改變部分珍稀動(dòng)物的食物結構和生活習性，并可能直接導致其數量的減少，造成生態(tài)功能的下降；地震還造成土壤和地下水污染隱患等多種生態(tài)問(wèn)題。更堪憂(yōu)慮的是，西南地區作為水利水電開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區域，也是我國主要的地震活躍帶之一。鑒于其地質(zhì)條件復雜、災害風(fēng)險極高的特點(diǎn)，專(zhuān)家指出，必須堅持“統籌規劃、保護優(yōu)先、有序開(kāi)發(fā)”原則，特別是要進(jìn)行地震環(huán)境風(fēng)險影響評價(jià)。對一些生態(tài)環(huán)境特別敏感的地區，則需要制定更高更嚴格的保護措施。 　　災區重建應充分考慮當地地質(zhì)條件和資源環(huán)境承載能力。合理確定城鎮、工農業(yè)生產(chǎn)布局和建設標準，就必須強化規劃環(huán)評，一點(diǎn)也忽略不得，一點(diǎn)也懈怠不得。事實(shí)上，要把環(huán)境承載力作為災區重建的坐標，那么，在做重建規劃時(shí)就必須運用規劃環(huán)評這一國際公認的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開(kāi)展重建規劃的環(huán)評，才能根據災區生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規模、功能分區等的生態(tài)環(huán)境適宜性進(jìn)行分析，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施；確定災區主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規范空間開(kāi)發(fā)秩序，從決策源頭上引導重化工等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開(kāi)發(fā)優(yōu)化發(fā)展。 　　不可否認，環(huán)評所注重的長(cháng)期利益、全局利益往往是與有些部門(mén)和地方所關(guān)心追求的短期利益、局部利益相沖突，這也致使很多地區和部門(mén)對這項工作不那么支持。但災后重建乃是百年大計。此時(shí)此刻，我們必須全國一盤(pán)棋，必須放開(kāi)眼光，堅持把規劃環(huán)評放在重建規劃的重要位置，并嚴格按照國際通行的辦法進(jìn)行操作，推動(dòng)災后重建科學(xué)進(jìn)行。