2月17日，從下午五點(diǎn)四十開(kāi)始，北京地鐵前門(mén)站的客流量達到每十五分鐘7500人，已達到該站最高通行能力。馬馺 攝

    近年來(lái)，北京城市人口規模呈現快速膨脹趨勢，城市資源承載和運行保障壓力不斷加大�！芭�力遏制人口無(wú)序過(guò)快增長(cháng)”已被北京市“十二五”規劃綱要列為未來(lái)五年工作的重中之重，市長(cháng)郭金龍在今年的政府工作報告中明確提出，“加強人口調控管理”，“抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施”。
　　首都北京調控人口規模箭在弦上，市民矚目，全國關(guān)注。

　　快速膨脹　常住總人口已突破2020年的控制目標

　　截至2009年底，北京市實(shí)際常住人口總數為1972萬(wàn)人，已經(jīng)突破了國務(wù)院批復的《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬(wàn)人的目標，更大大突破了北京“十一五”規劃末常住人口1625萬(wàn)人的控制目標。

　　2010年，北京市人大常委會(huì )和北京市政協(xié)常委會(huì )相繼組織專(zhuān)題調研組調研北京人口規模問(wèn)題，并就此提出專(zhuān)題報告�！督�(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)相關(guān)人士了解到，依據這兩個(gè)專(zhuān)項調研，北京人口規�？焖倥蛎浘哂兴拇蟊憩F。
　　一是常住總人口已突破2020年的控制目標。
　　相關(guān)調研數據表明，截至2009年底，北京市實(shí)際常住人口總數為1972萬(wàn)人，已經(jīng)突破了國務(wù)院批復的《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬(wàn)人的目標，更大大突破了北京“十一五”規劃末常住人口1625萬(wàn)人的控制目標。
　　二是流動(dòng)人口總量估算已超過(guò)1000萬(wàn)。北京快速增長(cháng)的主要是流動(dòng)人口，“十一五”前四年流動(dòng)人口增量逐年加大，共增加151.8萬(wàn)人，年均增長(cháng)37.9萬(wàn)，占常住人口增加總量的69.9%。如果將駐京部隊、在社會(huì )上散居未登記的和短期從外地來(lái)京探親訪(fǎng)友、旅游觀(guān)光、就醫療養的流動(dòng)人口估算在內，北京流動(dòng)人口的總量已超過(guò)1000萬(wàn)。
　　從登記就業(yè)情況看，北京流動(dòng)人口登記為“已就業(yè)”的占57.4%，行業(yè)分布主要集中在建筑、制造、住宿餐飲、批發(fā)零售以及居民服務(wù)等行業(yè)。其中從事第三產(chǎn)業(yè)的有305萬(wàn)人，占已就業(yè)總數的69.7%。
　　從居住分布看，流動(dòng)人口在北京城市核心區已經(jīng)處于飽和并相對穩定的狀態(tài)，主要集中在城市功能拓展區和發(fā)展新區，這兩個(gè)功能區的流動(dòng)人口占登記總數的88%，而且發(fā)展新區的流動(dòng)人口逐年加速增長(cháng)的趨勢明顯。
　　流動(dòng)人口在京居住半年以上的有726.4萬(wàn)人，占95.1%；居住時(shí)間超過(guò)五年的有123.2萬(wàn)人，占16.1%；舉家遷移的比例逐年提高，達到41.2%。
　　三是戶(hù)籍人口快速增長(cháng)�！侗本┏鞘锌傮w規劃(2004年-2020年)》提出2020年北京戶(hù)籍人口控制目標為1350萬(wàn)人。2009年底，北京戶(hù)籍人口為1246萬(wàn)人。近年首都戶(hù)籍人口快速增長(cháng)，平均每年增長(cháng)約16萬(wàn)人。如果繼續按這個(gè)速度增長(cháng)，預計到2016年將達到2020年的戶(hù)籍人口控制目標。
　　四是加速增長(cháng)的趨勢十分明顯�！笆�一五”前四年，北京年均增長(cháng)54.3萬(wàn)人，比“十五”期間年均多增近20萬(wàn)人，加速增長(cháng)的趨勢十分明顯，特別是前兩年每年增加超過(guò)60萬(wàn)人。如果不進(jìn)一步加大調控力度，2015年北京市常住人口勢必達到2300萬(wàn)人，2020年勢必突破2500萬(wàn)人。

　　不堪重負　超過(guò)資源承載極限

　　目前的人口規模已經(jīng)接近甚至超過(guò)北京環(huán)境資源的承載極限，致使水、電、氣、熱、煤的供應常年緊張，特別是水資源短缺已經(jīng)到了十分嚴重的程度，糧、油、蛋、菜、奶等生活必需品絕大部分靠從外埠調入，穩定保障供給的難度很大。

　　首先，目前的人口增長(cháng)與有限的資源、環(huán)境承載力之間矛盾尖銳。資源供給增量有限給北京市城市運轉帶來(lái)很大風(fēng)險和不確定性。以水資源為例，北京市年均可利用水資源僅為26億立方米，實(shí)際年均用水約36億立方米，超出部分靠消耗水庫庫容、超采地下水以及應急水源常態(tài)化維持，僅2000年至2007年全市就累計超采地下水56億立方米。由于人口快速增長(cháng)，生活用水已占用水總量的44%，如果人口持續膨脹，南水北調的水量將被快速增長(cháng)的人口所吞噬。由于南水北調工程因工程進(jìn)度問(wèn)題給北京供水的時(shí)間從2010年推遲到2014年，加上北京連續12年干旱導致可利用水資源量大幅衰減，以及隨著(zhù)城市規模和人口規模增長(cháng)加速帶來(lái)的用水剛性需求，北京的供水安全已受到嚴重威脅。
　　其次，基本公共服務(wù)與社會(huì )管理的壓力空前。北京道路擁堵日益嚴重、公共交通不堪重負；生活垃圾處理困難。在義務(wù)教育、醫療、住房、社會(huì )保障、計劃生育、就業(yè)服務(wù)諸多方面，對流動(dòng)人口的社會(huì )管理和公共服務(wù)滯后，帶來(lái)許多社會(huì )矛盾。
　　以垃圾處理為例，人口快速膨脹使生活垃圾大增。2009年，全市生活垃圾產(chǎn)生量669萬(wàn)噸，日產(chǎn)生量1.83萬(wàn)噸，但全市垃圾處理能力僅1.27萬(wàn)噸/日，缺口較大。北京目前的垃圾處理結構不盡合理，主要以填埋為主，焚燒和生化處理比例很低。按照現在垃圾產(chǎn)生量和填埋速度，全市大部分垃圾填埋場(chǎng)將在4-5年內填滿(mǎn)封場(chǎng)，由于垃圾焚燒設施建設緩慢，北京目前深陷“垃圾圍城”窘境。專(zhuān)家分析，單就解決垃圾填埋問(wèn)題，從2011年到2020年，北京將需要3200畝土地。
　　外地人購房需求旺盛成為助推北京房?jì)r(jià)猛漲的重要因素之一。據統計，2005年-2009年全市成交商品住宅中，外埠個(gè)人購買(mǎi)的26.6萬(wàn)套，占32.3%。
　　流動(dòng)人口子女在京入托入學(xué)加劇了北京的“入托難”、“入學(xué)難”，北京的教育資源被大量占用。2008年在京接受義務(wù)教育的流動(dòng)人口子女有41.8萬(wàn)人，占北京學(xué)生總數的40%。部分區縣教育支出的一半用于流動(dòng)人口的子女。
　　三是給社會(huì )穩定帶來(lái)壓力。在一些流動(dòng)人口聚居的地方，居住環(huán)境惡劣，安全缺乏保障，無(wú)照經(jīng)營(yíng)、“黑車(chē)”營(yíng)運、制販假冒偽劣商品、非法行醫問(wèn)題多發(fā)。北京流動(dòng)人口登記狀態(tài)為已就業(yè)的只約57.4%，一部分流動(dòng)人口因工作不穩定、生活沒(méi)保障而成為潛在的不安定因素。
　　北京城鄉接合部流動(dòng)人口聚居區治安隱患嚴重。2007年全市共打掉以地緣糾合的流動(dòng)人口犯罪團伙870個(gè)，同比上升33%。全市流動(dòng)人口涉案數由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。

　　最難調控　流動(dòng)人口增長(cháng)最快

　　以戶(hù)籍人口為例，中央、軍隊和北京市三大系統進(jìn)京戶(hù)口審批機制缺乏制約。單位、部門(mén)之間彼此獨立，進(jìn)京準入條件不統一，且進(jìn)京戶(hù)口均自行決定，造成審批進(jìn)京人數規模較大，造成戶(hù)籍人口規模調控困難。

　　相關(guān)調研報告分析，北京人口規�？焖倥蛎浻猩羁痰慕�(jīng)濟、社會(huì )原因。首先是我國正處于城市化、工業(yè)化加速發(fā)展的歷史時(shí)期，大量農村人口涌向北京這樣的大城市是大勢所趨；其次，由于經(jīng)濟快速發(fā)展，提供了大量就業(yè)崗位，本地新增勞動(dòng)力無(wú)法滿(mǎn)足需求，流動(dòng)人口來(lái)京就業(yè)也是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必然；再次，北京集中了全國優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟、教育、醫療、文化、行政資源，就像一條巨大的吸水龍把全國各地各種需求的人吸引過(guò)來(lái)。
　　此外，相關(guān)人士表示，北京人口快速增長(cháng)還有一些自身的深層原因。比如認識問(wèn)題。北京市人大常委會(huì )的相關(guān)人士透露，從他們調查的情況看，“對于首都人口規模調控這一全局性、根本性的問(wèn)題，各級領(lǐng)導認識并不完全一致。一些部門(mén)和地方?jīng)]有將調控人口規模擺上重要位置，處于目標游移不明，政策導向不一，甚至放任自流、無(wú)所作為的狀況�！�
　　其次是協(xié)調問(wèn)題。相關(guān)專(zhuān)家表示，以戶(hù)籍人口為例，中央、軍隊和北京市三大系統進(jìn)京戶(hù)口審批機制缺乏制約。單位、部門(mén)之間彼此獨立，進(jìn)京準入條件不統一，且進(jìn)京戶(hù)口均自行決定，造成審批進(jìn)京人數規模較大，造成戶(hù)籍人口規模調控困難。
　　此外，調控方法也存在一些局限。專(zhuān)門(mén)研究人口問(wèn)題的北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)教授陸杰華表示，北京調控人口最難的是對增長(cháng)最快的流動(dòng)人口缺乏調控手段。北京人口規劃與管理的對象應從戶(hù)籍人口為主轉為以常住人口為主，調控管理手段也需要從以行政手段為主轉為行政、經(jīng)濟、法律、社會(huì )等手段綜合運用，提高調控的能力。

　　三大重點(diǎn)　直面難題　指標調控

　　專(zhuān)家分析，北京對進(jìn)京指標的控制無(wú)疑會(huì )進(jìn)一步收緊，不排除指標在一個(gè)時(shí)期逐年遞減，外地戶(hù)口進(jìn)京的難度只會(huì )越來(lái)越大。這一點(diǎn)已得到北京有關(guān)部門(mén)初步證實(shí)。

　　在北京市今年的政府工作報告和北京市“十二五”規劃綱要中，均旗幟鮮明地提出對人口進(jìn)行總量控制，并提出了基本原則和思路。
　　相關(guān)人士透露，這次調控既針對戶(hù)籍人口也針對流動(dòng)人口，既強調總量控制也強調優(yōu)化結構，“直面難題，力求實(shí)效”。
　　一是實(shí)行戶(hù)籍指標調控，“以指標管人”。北京市明確提出：“堅持總量控制、優(yōu)化結構，在嚴格執行準入政策同時(shí)，實(shí)行戶(hù)籍指標調控。合理配置進(jìn)京戶(hù)籍指標，優(yōu)先解決好符合首都發(fā)展需要的專(zhuān)業(yè)管理和技術(shù)人才的落戶(hù)需求�！�
　　如何確定“指標”，這些指標又如何“合理配置”并確保不被各個(gè)系統突破，“優(yōu)先解決”的具體對象如何界定，這些目前還沒(méi)有答案。但專(zhuān)家分析，北京對進(jìn)京指標的控制無(wú)疑會(huì )進(jìn)一步收緊，不排除指標在一個(gè)時(shí)期逐年遞減，外地戶(hù)口進(jìn)京的難度只會(huì )越來(lái)越大。這一點(diǎn)已得到北京有關(guān)部門(mén)初步證實(shí)。北京市人力資源和社會(huì )保障局副局長(cháng)張祖德透露，今年對戶(hù)籍進(jìn)京不會(huì )出臺具體的數量控制指標，“不過(guò)人數上會(huì )延續逐年降低的趨勢”，將著(zhù)重提升引進(jìn)質(zhì)量。
　　二是研究實(shí)施居住證制度，“以證管人”。北京過(guò)去對流動(dòng)人口的調控缺乏有效手段，準確統計流動(dòng)人口也很難。這次明確提出，以居住證為載體，按照“來(lái)有登記、走有核銷(xiāo)”的基本要求對流動(dòng)人口進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監控。
　　居住證制度究竟如何設計，與暫住證區別何在，對獲得居住證是否設立“門(mén)檻”(比如在京常住多少年)，對居住證發(fā)放是否像車(chē)牌一樣實(shí)施總量控制，拿到居住證可享受哪些權利和需要承擔什么義務(wù)，拿不到居住證的流動(dòng)人口如何在北京生存(比如是否不能租房買(mǎi)房、不能就業(yè))，相信北京的流動(dòng)人口都期待盡快揭曉謎底。
　　專(zhuān)家分析，居住證制度無(wú)疑是直接針對北京增加最快最多也最難調控的流動(dòng)人口。居住證如果只是一張紙就缺乏實(shí)質(zhì)意義，如果與就業(yè)、住房、社會(huì )保障、養老、戶(hù)籍、教育、醫療、計劃生育等政策結合起來(lái)，就會(huì )具有調控管理流動(dòng)人口總量的實(shí)際功能。
　　三是引導人口合理布局，有序疏解核心區人口。北京早已開(kāi)始有計劃地將首都功能核心區的部分戶(hù)籍人口疏解到其他區縣特別是一些發(fā)展很快的新城，以緩解中心城人口過(guò)度集聚帶來(lái)的壓力。北京市劃撥建設用地建設定向安置房，用于首都功能核心區人口疏解對接安置，原東城區對接順義、原西城區對接昌平、原宣武區對接豐臺和大興、原崇文區對接朝陽(yáng)。北京將集中力量聚焦通州的發(fā)展，讓其全面承接中心城功能疏解。順義、亦莊—大興、昌平和房山等重點(diǎn)發(fā)展新城，也是疏解中心城功能和人口的主要目標地。

觀(guān)點(diǎn)：
    調控人口比“限車(chē)治堵”更復雜敏感
    調控絕非簡(jiǎn)單“拒絕”和“驅趕”