預算不透明、考慮民眾意愿不多、支出科目太籠統、人大代表專(zhuān)業(yè)知識缺乏等，是現行財政體制的核心弊端；財政改革和行政體制改革必須齊頭并進(jìn)，才能互動(dòng)雙贏(yíng)；無(wú)財不政，“財”“政”攸關(guān)，把財政體制改革當作政治體制改革的穩妥切口的思路正成為共識。
“十二五”規劃綱要提出“積極穩妥推進(jìn)政治體制改革”。有關(guān)專(zhuān)家認為，財政改革是當今改革的最佳突破口之一。中央可以把財政公開(kāi)作為改革多米諾骨牌中的首張，然后帶動(dòng)預算體制改革，影響行政管理體制改革，并切入政治體制改革。
以財政公開(kāi)帶動(dòng)預算體制改革
《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》在2008年5月實(shí)施，財政公開(kāi)的步伐陡然得以加快。財政公開(kāi)尊重了公眾的知情權，使得資金使用可以接受外部監督，給政府部門(mén)花錢(qián)套上了“緊箍咒”，受到強烈關(guān)注與普遍贊揚。廣州市財政局2009年10月網(wǎng)上公布114個(gè)部門(mén)的預算，往常每月點(diǎn)擊量不超過(guò)3萬(wàn)次，公開(kāi)后因一天點(diǎn)擊量達4萬(wàn)多次而曾陷于癱瘓。
更有實(shí)質(zhì)意義的財政公開(kāi)，是在預算方案確定之前的“公開(kāi)”。浙江省臺州管轄的溫嶺市五年前即開(kāi)國內先河，在鄉鎮試點(diǎn)“參與式預算”。這個(gè)市的市委領(lǐng)導向記者介紹，現在已在全市鄉鎮推開(kāi)并形成了多種模式。比如，新河鎮在鎮人大代表大會(huì )最后票決預算修正案前，增加了人大代表大會(huì )辯論程序。澤國鎮在鎮人大代表審議之前，通過(guò)公開(kāi)搖號等形式產(chǎn)生民意代表，投票決定財政資金投向哪些建設項目。
預算不透明、考慮民眾意愿不多、支出科目太籠統、人大代表專(zhuān)業(yè)知識缺乏等，是現行財政體制的核心弊端。據記者調查，目前國內大部分地方的各級政府還沒(méi)有推行財務(wù)公開(kāi)，主要原因有三：一是“不想公開(kāi)”。部分官員擔心職務(wù)消費利益受損，腐敗空間壓縮；二是“不愿先公開(kāi)”。大家都處于觀(guān)望狀態(tài)，不做出頭鳥(niǎo)；三是“不能公開(kāi)”。
廣西柳城縣縣長(cháng)牛繼昌反映，同是鄉鎮長(cháng)，柳城縣和一墻之隔柳州市區津貼收入要差一倍。記者采訪(fǎng)的浙江樂(lè )清等地的公務(wù)員津貼補貼一年人均過(guò)6萬(wàn)，而柳城、湖南祁東等縣只有萬(wàn)余。再如公車(chē)預算，柳城縣一年車(chē)均約7000元，祁東縣一年約8000元，浙江的樂(lè )清約2.5萬(wàn)元。很多官員擔心，公開(kāi)以后，就會(huì )使存在不同行政層級、不同地區、不同行業(yè)的財政保障水平，以及公務(wù)員、教師的收入差距全部曝光，引發(fā)更大的社會(huì )矛盾。
以財政改革帶動(dòng)行政管理體制改革
湖南省今年全省推行財政“省管縣”，資金撥付精簡(jiǎn)了地市環(huán)節，不少縣干部反映，“現在，市刮縣失去空間了，雁過(guò)拔毛的可能性不存在了�！薄笆」芸h”財政改革連鎖觸動(dòng)行政管理體制改革。這一點(diǎn)在較早推行這項改革的浙江省特別明顯。2009年，在此前多輪對部分縣“放權”之后，浙江出臺了全國首部推進(jìn)“擴權強縣”的省級政府規章，443項省級審批權限一次性下放到縣(市)，被稱(chēng)為“浙江最大一次權力下放”。省財政廳地方預算處處長(cháng)倪學(xué)軍介紹，正是財政管理向縣級放權，打開(kāi)了行政審批放權的空間，極大地刺激了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
“公務(wù)接待、公車(chē)使用、公費旅游”等居高不下，浪費財政資金，助長(cháng)腐敗，損害執政形象，是行政管理體制的一個(gè)頑癥。湖南省公安廳從2009年以來(lái)，為了解決接待中講排場(chǎng)、奢侈浪費和互相攀比現象，廳黨組決定從省委常委、公安廳長(cháng)李江開(kāi)始，每月將廳領(lǐng)導與各處室的接待費面向全廳干部職工公開(kāi)，效果立竿見(jiàn)影，緊鄰公安廳的三家高檔餐館生意一天不如一天，只好將門(mén)面轉讓出去。記者從公安廳紀委了解到，實(shí)施以來(lái)接待費用降了四成，節儉風(fēng)氣正在形成，公眾形象也得到提升。
決策前“拍腦袋”，決策時(shí)“拍胸脯”，出了問(wèn)題“拍屁股”走人，留下一堆問(wèn)題和債務(wù)，類(lèi)似政府決策禍患無(wú)窮。記者采訪(fǎng)的湖南、廣西等中西部很多地區，近年來(lái)對鄉鎮實(shí)行“鄉財縣管鄉用”，取消了鄉鎮財政的舉債權，有力扭轉了鄉鎮不顧實(shí)際盲目決策、債務(wù)急劇膨脹的現象。2009年，浙江省委組織部和財政等部門(mén)合作，設置政府負債率等指標警戒線(xiàn)，同時(shí)把“政府性債務(wù)負債率和債務(wù)率”納入黨政領(lǐng)導班子實(shí)績(jì)分析評價(jià)指標體系，列入審計范圍。截至2009年底，浙江省政府性債務(wù)負債率20.15%，并且向社會(huì )公開(kāi)，成為在國內債務(wù)控制得比較好的省份。
眾多采訪(fǎng)對象向記者反映，這兩項改革必須齊頭并進(jìn)，才能互動(dòng)雙贏(yíng)。行政體制改革不到位，財政改革也要被拖后腿。反映最突出的現象，乃是財政部門(mén)預算之所以難以執行、決算往往拖延到第二年下半年，在于各級政府年中出臺的政策太多、領(lǐng)導超出計劃的事情做得太多，這就導致支出膨脹，預算缺乏剛性約束。再如，從中央各部門(mén)的行政審批權力太大且不透明，使得專(zhuān)項轉移支付資金撥付過(guò)程中的浪費與腐敗現象突出，地方政府怨聲載道。
以“財改”推動(dòng)“政改”正成為共識
無(wú)財不政，“財”“政”攸關(guān)。把財政體制改革當作政治體制改革的穩妥切口的思路正成為共識。財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康接受記者采訪(fǎng)時(shí)指出，中國可以通過(guò)推進(jìn)理財的民主化、法制化——首先是相關(guān)信息透明度的提高，然后是這方面一系列相關(guān)制度建設，包括人大審議預算制度權力的落實(shí)，從而通過(guò)理財的民主化、法制化，拉動(dòng)經(jīng)濟和社會(huì )生活的民主化、法制化、現代化。他認為，這就是中國今后“打開(kāi)漸進(jìn)改革潛力空間的具體路徑”。
據《經(jīng)濟參考報》記者詳細調查，以“財改”推動(dòng)“政改”的“共識”主要支撐是，越來(lái)越多的中國人認識到，民主的核心不僅僅是直接選舉，還在于“預算民主”，即國家的錢(qián)怎么花。政改的目的是促進(jìn)社會(huì )的公平、正義，而財政體制改革正可以“牽一發(fā)動(dòng)全身”，對解決助長(cháng)高房?jì)r(jià)的“土地財政”、各利益階層分配不公、腐敗問(wèn)題等當今社會(huì )的難點(diǎn)問(wèn)題，都能起到牽制作用，因為這些問(wèn)題背后都隱藏著(zhù)財政體制的根源。此外，財政改革不會(huì )造成社會(huì )動(dòng)蕩。有人比喻，財政改革可稱(chēng)作“要錢(qián)不要命”的溫和式改革。
賈康等學(xué)者向記者介紹，1880年前，美國雖然建立了直接選舉和三權分立制度，但政府機關(guān)腐敗滿(mǎn)天飛的現象突出存在。1880到1920年，美國經(jīng)歷了一個(gè)所謂“進(jìn)步時(shí)代”，期間美國并沒(méi)有正面展開(kāi)看起來(lái)很激進(jìn)的政改，而是主要從建立精細的預算制度、嚴格約束政府支出入手，并配以輿論監督等表達機制，走過(guò)了這個(gè)混沌時(shí)期。雖然中美政治制度不一樣，但美國做法不無(wú)啟示。
尤為關(guān)鍵的是，財政體制改革能夠擴大公民的政治參與，推動(dòng)社會(huì )的民主化程度，塑造執政者的民主形象。國內在財政公開(kāi)等方面的探索，往往被境外解讀為“中國政治透明揭開(kāi)新篇章”。溫嶺市委書(shū)記葉海燕告訴記者，財政預算方面的審查權利一部分讓渡給人大代表與民眾后，“官員的權利變小了，市委、政府的壓力大了”。但人大、政府、代表、公眾之間建立起了有效的對話(huà)機制；同時(shí)，政府的行為更有合法性了，為民辦事效率提高了，有的事情政府沒(méi)錢(qián)做，公眾也能夠理解，而不像以往常抱怨政府“無(wú)能”、“腐敗”或“不公平”；此外，法律賦予的人大審議預算權較好落實(shí)。
實(shí)施以“財改”推進(jìn)“政改”的改革思路，這條路徑絕不會(huì )一帆風(fēng)順，能否成功的關(guān)鍵，乃在于中央要強力推進(jìn)財政體制改革的同時(shí)，加強行政管理體制乃至干部人事制度改革的互動(dòng)，從而壓制各級政府與領(lǐng)導干部的利益空間，破除改革的阻力。
鏈接：
問(wèn)題：財權事權不匹配 “部門(mén)割據”阻調控
專(zhuān)家建議：理順中央地方責任 確立地方穩定財源