業(yè)內專(zhuān)家如是評價(jià)國家開(kāi)發(fā)銀行（下稱(chēng)“國開(kāi)行”）：“國開(kāi)行算是個(gè)商業(yè)機構，不能算作商業(yè)銀行�！�
這正是國開(kāi)行近年來(lái)的糾結之處。成立于1994年的國開(kāi)行，國家賦予的主要任務(wù)是，集中資金支持基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建設（即所謂“兩高一支”），并對所投項目在資金總量和資金結構配置上負有宏觀(guān)調控職責。
2007年第三次全國金融工作會(huì )議后，國開(kāi)行踏上了改制征途。2008年末，國家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司的掛牌，成為政策性金融機構改革的一個(gè)標志�！吧虡I(yè)化改革”成為國開(kāi)行改制的未來(lái)方向。
但破題后，國開(kāi)行的改制并沒(méi)有如預期般順利。至今國開(kāi)行仍不具備攬儲功能，在商業(yè)銀行奉行“存款立行”的當下，上述專(zhuān)家的說(shuō)法仍被大多數人所認同，其同時(shí)具備政策性銀行與商業(yè)銀行“雙重身份”的事實(shí)至今沒(méi)有明確的改變。
原本試想五年內一步到位的改制步伐，因為各種原因變得模糊無(wú)期。改制之初所設想的在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、機構設置和高管任用三方面的改革規劃仍未落實(shí)。
“改制處于停滯狀態(tài)，沒(méi)有明確的時(shí)間要求，也沒(méi)有明確的細節目標，相關(guān)的爭論已經(jīng)停息�！眹_(kāi)行一位高管表示，在國際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國家戰略、發(fā)出本國聲音不可或缺的載體，成為眾多中國企業(yè)“走出去”的最主要資金推手之一。
但5年來(lái)國開(kāi)行的改制已無(wú)回頭路可走。
2012年1月份召開(kāi)的第四次全國金融工作會(huì )議上就特備指出，國家開(kāi)發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革。
近期剛剛頒布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規劃》中指出，堅持和深化國家開(kāi)發(fā)銀行商業(yè)化改革，妥善解決債券信用、資金來(lái)源、監管標準等問(wèn)題。
事實(shí)上，上述三大問(wèn)題也正是綿恒在國開(kāi)行改制面前的三道坎。
改制棋到中盤(pán)
1998年陳元上任董事長(cháng)之前，國開(kāi)行只是一臺“放款機器”，除了支持“兩高一支”建設項目之外，國開(kāi)行另一個(gè)目的是，將當時(shí)四大銀行所肩負的政策性任務(wù)分離出來(lái)。
如今，通過(guò)5年的商業(yè)化改制，國開(kāi)行已是“投貸債租證”一應俱全的全牌照金融機構。
陳元在自己9月新近出版的《政府與市場(chǎng)之間——開(kāi)發(fā)性金融的中國探索》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府與市場(chǎng)之間》）一書(shū)中寫(xiě)到：“國開(kāi)行是國內最早從事股權投資的銀行，參與發(fā)起設立了國內銀行業(yè)中數量最多、規模最大、形式最豐富的股權投資基金，并于2005年發(fā)行了我國首支信貸資產(chǎn)支持證券，拉開(kāi)了中國資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的序幕�！�
同時(shí)，國銀金融租賃有限公司、國開(kāi)金融有限責任公司、國開(kāi)證券有限責任公司也相繼成立，并成立了海外投資平臺國開(kāi)國際控股有限公司，國開(kāi)行從此邁入了“全牌照”時(shí)期。
“‘全牌照’只是商業(yè)化道路的表象之一。銀行不具備攬儲功能，則很可能一切都是空談�！币晃汇y行學(xué)家表示。
不過(guò)，和之前相比，國開(kāi)行改制已經(jīng)前進(jìn)了一大步。
特別是在信貸方面，“計委挖坑，開(kāi)行種樹(shù)”曾是國開(kāi)行一直沿用的模式。
國家定項目、給資金，使得國開(kāi)行曾一度被看做“第二財政”，其貸款也被看做國家給的“免費午餐”，可以像財政撥款一樣免費使用而不必償還。
為了糾正這一局面，1998年以來(lái)，三次信貸改革讓國開(kāi)行面貌一新。
《政府與市場(chǎng)之間》詳述了這三次信貸改革的過(guò)程。在第一次信貸改革中，國開(kāi)行開(kāi)始主動(dòng)選擇貸款項目而拒絕攤派。在1999年的第二次改革中，國開(kāi)行抓住了信達、東方、長(cháng)城、華融4家國有資產(chǎn)管理公司成立的契機，剝離了1000億元不良資產(chǎn)，將不良率從33%大幅度下降到16%。
第三次信貸改革始于2000年，開(kāi)始了評審體制、內部管理、市場(chǎng)業(yè)績(jì)等方面與國際的接軌，并于2002年實(shí)行了電子路演、獨立委員審議制度，把資本市場(chǎng)的原理“嫁接”到了信貸管理上。
“我們的信貸審批機制全然不同于商業(yè)銀行，額度較低的項目只需由各地分行審批和執行即可�！眹_(kāi)行企業(yè)局的一位高管表示。
對于重大項目，貸款委員會(huì )將分布于各個(gè)分行和總行的100多名獨立委員分成4組，每半年選取一組來(lái)對項目進(jìn)行投票表決，每組人員由電腦隨機產(chǎn)生且之間難以事先聯(lián)絡(luò )。通常，貸款委員會(huì )會(huì )以60%的通過(guò)率來(lái)決定該項目是否需進(jìn)一步向上報批。
“可以說(shuō)，信貸業(yè)務(wù)操作已基本商業(yè)化了，僅僅是在產(chǎn)業(yè)選擇上更具前瞻性和戰略性而已�！鼻笆銎髽I(yè)局高管稱(chēng)。
他舉例說(shuō)，2008年中鋁集團以140億美元收購力拓9%股份和2009年以195億美元增持力拓9%股份之際，國開(kāi)行便是最重要的財務(wù)顧問(wèn)和最大外匯融資行。
當時(shí)，面對外界對高溢價(jià)收購方案和巨大外匯風(fēng)險敞口的廣泛質(zhì)疑，國開(kāi)行卻另辟蹊徑，不看重鐵礦石在國際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險，轉而看重對中國經(jīng)濟穩定增長(cháng)的信心。