科收來(lái)臨之際，西安市郭杜鎮郭南村的數百畝玉米田日前遭到不明大型車(chē)輛“橫沖直撞”，百余畝即將成熟的玉米被碾毀。郭杜鎮因毗鄰某開(kāi)發(fā)區，近年來(lái)因農村土地征用問(wèn)題引發(fā)糾紛。本報記者馮國 攝

    國家擴大內需政策出臺后，如何既確保項目落地，同時(shí)又保住耕地紅線(xiàn)不被突破，近來(lái)日益成為輿論焦點(diǎn)。本報記者在地方調查了解到，我國中東西部地區不同程度出現了經(jīng)濟發(fā)展與土地供應矛盾突出的問(wèn)題，各地為確�！皵U內需”新增項目按時(shí)開(kāi)工，存在突破用地“法律紅線(xiàn)”的強烈沖動(dòng)。業(yè)內人士認為，保增長(cháng)也要保紅線(xiàn)，應高度警惕由此引發(fā)的粗放用地、搭車(chē)征地、侵犯農民利益等違規違法用地現象。
 
    項目奠基忙用地指標緊

    5月22日，記者來(lái)到山東省濟寧市，當地正在舉行一個(gè)“重大項目集中開(kāi)工典禮”。濟寧市國土局有關(guān)人士告訴記者，2008年四季度以來(lái)，項目開(kāi)工密集程度前所未有，地方領(lǐng)導應接不暇，只好每次把十多個(gè)項目“集中開(kāi)工”。
    據了解，除列入中央新增1000億元的投資項目外，濟寧市還準備在2010年前實(shí)施499個(gè)市縣級儲備項目，還需新增建設用地5.9萬(wàn)畝。僅2009年，就有38個(gè)投資額在2億元以上的重點(diǎn)項目要開(kāi)工，需新增建設用地1.7萬(wàn)畝，其中耕地1.59萬(wàn)畝。而山東省今年下達的用地指標只有8000畝左右，不到需要量的一半。
    據介紹，濟寧近期準備開(kāi)工的項目，大多是近幾年受土地制約而沒(méi)有落地的。鄒城市的“嶧山化工”，計劃投入26億元開(kāi)展節能增產(chǎn)改造，需要建設用地210畝。盡管項目所有的環(huán)評、安評早已完成，非常符合產(chǎn)業(yè)政策，保增長(cháng)成效明顯，但由于老廠(chǎng)區周?chē)�全部是基本農田，為調整土地規劃整整耽誤了3年多。如果按傳統的用地法規，這個(gè)項目是永遠落不了地的，只是最近在“保增長(cháng)”大背景下才列入用地報批計劃。
    記者了解到，從全國形勢看，用地供需總缺口矛盾十分尖銳。2009年全國計劃新增建設用地630萬(wàn)畝，其中耕地315萬(wàn)畝。據國家土地督察局2月下旬調研顯示，2009年我國地方固定資產(chǎn)投資總額將達到206784億元，同比增長(cháng)21%。山東、江蘇、遼寧、廣東、河南名列投資總量前五位。各地上報的用地需求為980萬(wàn)畝，其中耕地430萬(wàn)畝，分別高于國家計劃指標350萬(wàn)畝和115萬(wàn)畝。

    小調整難解用地急

    記者在基層了解到，為“擴內需”加快經(jīng)濟發(fā)展，部分地區為獲得建設用地想盡了辦法：
    山東省濟寧市汶上縣南站鎮與縣經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區“鎮區合一”。近年來(lái)開(kāi)發(fā)區發(fā)展迅速，6.6平方公里的建成區目前只剩下1300畝預留地，而今年上半年需要落地的項目就需要7000畝地。南站鎮黨委副書(shū)記龍茂義告訴記者，為了保證項目落地，去年鎮里按照6至8萬(wàn)元一畝的價(jià)格，從周?chē)�鄉鎮購買(mǎi)了596畝建設用地指標。建設用地指標買(mǎi)賣(mài)價(jià)格在當地逐年上升。
    在武漢市黃陂區，截至今年5月份，全區固定資產(chǎn)投資比去年同期增長(cháng)90%。國土局局長(cháng)楊楓說(shuō)，今年全區用地量在1.2萬(wàn)畝左右，比去年增加40%以上，目前全區供地率達到90%以上，政府手中已沒(méi)有地可供了。一些社會(huì )項目投資者，已經(jīng)開(kāi)始與當地駐軍商量，利用部隊的土地進(jìn)行工業(yè)項目建設。當地政府則認為反正沒(méi)有管理權限，只要這些建設用地不算當地違法用地，不占用地方用地指標，就不過(guò)問(wèn)。
    國家土地督察武漢局負責監管湖北、湖南、貴州三省用地。2009年三省擴大內需項目用地預計達到62020公頃，而國家安排三省新增用地計劃只有26100公頃，盡管通過(guò)“城鄉建設用地增減掛鉤”及盤(pán)活存量等途徑可解決5800公頃，但仍有30120公頃用地需求缺口(不包括國家重大工程項目使用國家預留的計劃指標)。

    跨線(xiàn)沖動(dòng)埋下隱患

    武漢局督察副專(zhuān)員鄧太火告訴記者，鄂湘黔三省經(jīng)濟增長(cháng)模式是典型的投資、消費“兩駕馬車(chē)”拉動(dòng)型，經(jīng)濟發(fā)展對外依存度低，今年受?chē)�際金融危機的影響較小，加快發(fā)展的沖動(dòng)強烈。在巨大用地缺口背后，隱藏著(zhù)諸多隱患：
    第一，資金配套率低，容易造成“半拉子項目”。在2008年新增1000億中央投資項目中，中央與三省的投資比為1∶4.77，但地方配套資金到位率卻只有29.17%。
    有關(guān)人士分析，盡管中央已經(jīng)決定通過(guò)發(fā)行地方債的方式，緩解地方配套資金緊張的問(wèn)題，但總規模只有2000億元，與十多萬(wàn)億元的投資總額比是杯水車(chē)薪；盡管信貸閘門(mén)已經(jīng)打開(kāi)，但受?chē)鴥韧饨?jīng)濟環(huán)境影響，政府投資對社會(huì )投資的拉動(dòng)作用將受到限制，資金到位仍十分困難。長(cháng)此以往，地方財力難以為繼，極有可能出現“半拉子”工程，形成新的土地閑置隱患。
    第二，高估用地需求易引發(fā)“粗放用地”、“搭車(chē)征地”。通常全社會(huì )固定資產(chǎn)投資增長(cháng)與同時(shí)期用地增長(cháng)呈線(xiàn)性正相關(guān)。但目前各地上報的用地需求遠遠超過(guò)這一比例關(guān)系。
    以鄂湘黔三省測算，依照相關(guān)系數1.2158推算，2009年三省預計用地約40000公頃；按照固定資產(chǎn)投資規模同比例增長(cháng)模型計算，三省用地也在39700公頃左右。而三省上報的“擴內需”建設用地需求達到62020公頃，超出正常預測值的55.39%。
    國家土地督察武漢局賀楚華等專(zhuān)家分析認為，在當前“擴內需”大形勢下，從中央到地方層層建立重點(diǎn)項目庫。由于任務(wù)重，時(shí)間短，有些項目醞釀?wù)撟C不夠也納入項目庫，很容易出現擠上項目、搭車(chē)用地的情況。各地建設用地上報數“虛高”，主要因為相當一部分項目要多年實(shí)施，但在預測用地規模時(shí)“化分為整”“就高不就低”，產(chǎn)生了年度用地“泡沫需求”。這一狀況反映出盲目用地的傾向，極易引發(fā)“搭車(chē)”用地和囤積土地的現象，造成土地閑置和浪費。

    土地違法問(wèn)責政策存在模糊地帶亟待廓清

    2008年6月1日，由監察部、人力資源和社會(huì )保障部、國土資源部聯(lián)合出臺的《違反土地管理規定行為處分辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“15號令”)正式生效，在各地引發(fā)了一場(chǎng)“問(wèn)責風(fēng)暴”，有效倒逼地方政府將耕地保護與發(fā)展經(jīng)濟放在同等重要的位置，對完善我國土地管理制度意義深遠。

    擴內需項目“落地”陷入兩難

    國家土地利用總體規劃是用地、管地的重要依據。今年上半年，基層國土部門(mén)反映，目前依然沿用的上一輪土地利用總體規劃，已與現實(shí)發(fā)展嚴重脫鉤。在“保增長(cháng)”背景下，舊的土地利用總體規劃已嚴重制約科學(xué)高效用地：突破舊規劃用地意味著(zhù)違法，不突破則絕大多數建設項目無(wú)法落地。加快對新土地利用總體規劃的審批進(jìn)度，允許適度運用新規劃成果，已迫在眉睫。

    山東城鄉建設用地增減掛鉤緩解用地難

    本報訊  近年來(lái)，山東省實(shí)施的城鄉建設用地增減掛鉤，通過(guò)推進(jìn)農村建設用地特別是農村居民點(diǎn)的整理，實(shí)現擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設用地地塊的調整、互換、使用，有效擠用地存量，在一定程度上緩解了當前“保增長(cháng)、保紅線(xiàn)”的“雙�！眽毫�。