山西平遙古城是舉世聞名的世界文化遺產(chǎn)。不過(guò)，對于該縣各行政部門(mén)來(lái)說(shuō)，這個(gè)文化遺產(chǎn)卻是一項負擔，他們日復一日地迎接著(zhù)來(lái)自各處的公務(wù)旅游客人。最多的時(shí)候，該縣一年“公務(wù)接待”近10萬(wàn)人次。由此，該縣損失門(mén)票1200多萬(wàn)元。這還是小事，各部門(mén)還需要倒貼錢(qián)：為客人提供免費或象征性收費的吃、住及禮品。
平遙縣各個(gè)部門(mén)的公務(wù)接待苦惱，反映了當今一些基層政府真實(shí)處境。這里所說(shuō)的基層政府是指縣、縣級市和鄉鎮級政府。按照傳統的說(shuō)法，這兩級政府屬于“親民之官”，也即與民眾直接打交道的政府。而這兩級政府在整個(gè)政府架構中地位低，也讓優(yōu)良治理困難重重。
基層政府依賴(lài)上級
從平遙推及開(kāi)，在現有的政府間體系中，高層級政府的權力是制定法律與政策，執行的責任基本上落到縣和鄉鎮政府肩上。因而，高層級政府的權力是抽象的、廣泛的，責任卻相對概括；與此相反，基層政府的權力是有限的，責任卻是十分廣泛而明晰的。
上級政府根據這些廣泛的責任來(lái)考核、監督基層政府，各部門(mén)都會(huì )要求基層政府拿出最大的決心和資源，來(lái)執行自己的決定，完成自己布置的任務(wù)。
這些年來(lái)，上級政府陸續施加給縣和鄉鎮政府的“一票否決”項目，就達到數十種。面對這些“一票否決”的考核指標，不少基層政府疲于應付。
在這些自上而下的廣泛的監督權面前，基層政府官員就顯得比較軟弱�；鶎诱賳T為了升遷，需要盡最大努力給上級政府留下良好印象，各個(gè)部門(mén)也需要盡最大努力博取上級對口部門(mén)的好感。
對于“上面”的人，基層政府必須好生招待，而不敢輕慢。公務(wù)旅游招待就成為基層政府不能不認真對待的事務(wù)。所有地方官都在抱怨迎來(lái)送往的麻煩，但所有地方官員也會(huì )毫不猶豫地把精力投入到這個(gè)方面。
對于公事來(lái)說(shuō)，這也是至關(guān)重要的，財權的分配也不利于基層政府。
1994年進(jìn)行的分稅制，首先劃分了中央與地方的財政收入，當時(shí)的分稅制方案沒(méi)有明確省與地市、地市與所轄區縣、縣與鄉鎮這四級政府之間的稅權分配原則，正式的分稅制方案背后的權力配置原則開(kāi)始發(fā)揮作用：省級及省級以下政府紛紛效仿分稅制，對下級政府實(shí)施“省級內部分稅制”。
簡(jiǎn)而言之，上級政府從下級政府那里拿走穩定的、重要的主體稅種，給下級政府留下分散的、不穩定的稅種。這樣，到了縣、鄉鎮兩級政府，就只是少許小稅種。農業(yè)稅取消后，鄉鎮的稅收收入變得更少。
財政是政治的本質(zhì)所在。稅收分成越到基層越少。在經(jīng)濟相對不甚發(fā)達的地區，政府財政只能維持在“吃飯財政”的水平上。用于經(jīng)濟建設和民生的資金，在很大程度上依賴(lài)債務(wù)和上級政府的財政轉移支付。
有專(zhuān)家估計，實(shí)行分稅制以后，地方大體是40%的財權60%的事權，其中20%的差額就依靠轉移支付來(lái)平衡。實(shí)際數字恐怕更大，統計表明，中央對地方的財政轉移支付資金，2005年為7733億元，2006年為9557.2億元，2007年則達到13991億元，這還不包括省一級政府對其下級政府的財政轉移支付。
這些數字表明，在財政上，基層政府對上級政府的依賴(lài)在不斷強化。
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