怎么解決這一矛盾，周其仁重點(diǎn)介紹了成都改革的經(jīng)驗。他表示，應對土地轉讓問(wèn)題，成都的對策大概可以總結為“四步走”：
第一步是利用西部大開(kāi)發(fā)的機會(huì )，先期規劃工業(yè)項目開(kāi)始往那里移動(dòng)，投資往那里移動(dòng)。這里考慮到了東部已經(jīng)走過(guò)的路的經(jīng)驗教訓，所以在2003年成都提出了“三個(gè)集中”。這“三個(gè)集中”的提法不是成都發(fā)明的，而是江浙發(fā)明的，簡(jiǎn)單說(shuō)是將空間資源仔細分配，工業(yè)項目不能那么散，要向工業(yè)區集中，農民要向中心村、集鎮和城市集中，耕地要向種田能手集中。
“三個(gè)集中”帶來(lái)了怎么集中？新房子誰(shuí)蓋？老房子拆了怎么辦？誰(shuí)來(lái)投資等一系列的問(wèn)題。從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向國土部要求擴大城市范圍，擴大工業(yè)項目。國土部提出了如果農村的建設用地收縮一畝，城市的建設用地就擴大一畝相掛鉤的辦法。
掛鉤政策在城市化加速的背景下發(fā)生。在各省都跑到北京要地、國土部考慮耕地紅線(xiàn)和土地節約利用的情況下，最后平衡的辦法就是，把集體的建設用地收縮數量和城市建設用地擴大數量掛鉤。
比如說(shuō)想把某一個(gè)村莊的50畝宅基地變成建設用地，按照掛鉤的辦法，就要通過(guò)規劃找到一個(gè)新建區，修一個(gè)新村，然后一家家去談，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定價(jià)，地怎么定價(jià)。同意的全部搬過(guò)去，房子拆掉復墾，變成耕地，不同意就留在那里。給農民換房的時(shí)候因為是樓房，所以盡管很多戶(hù)的面積都比以前的大，但是農村的建設用地卻節約了出來(lái)，用于城市的擴大。這樣，原來(lái)50畝地可能就復墾了48畝，如果新村是20畝建設用地，等于凈節余了28畝土地。
這種辦法通俗講叫星星對月亮，原來(lái)分散在農戶(hù)手里的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算只要月亮的面積小于星星的總面積就節約了土地。
這里面還有個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是這28畝土地落在哪比較合算。農民很難回答這個(gè)問(wèn)題，但是在工業(yè)文明社會(huì )里，這個(gè)蓋房子的權利落在哪大有講究。成都是個(gè)商業(yè)圈，中心地價(jià)最貴，一畝土地50年的使用權可能需要兩千萬(wàn)元人民幣，近郊就成了兩百萬(wàn)，遠郊可能才二十萬(wàn)。如果把建設用地落到中心高價(jià)區，再把耕地置換到低價(jià)區，那就有了價(jià)差。比如說(shuō)遠郊騰出一畝建設用地，把它復墾成農地那么耕地就增加了，這時(shí)把這一畝地蓋房子的權利交易到市中心區，誰(shuí)買(mǎi)下這個(gè)權利誰(shuí)就有權利在市中心按規劃去買(mǎi)地，這樣就等于是把低價(jià)區的建設用地移到了高價(jià)區，然后把高價(jià)區的耕地移到了低價(jià)區。這里的差價(jià)除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鉤的收益。
成都就是利用這個(gè)政策在城鄉之間，以國土交易中心為平臺一批一批地搞掛鉤交易。首先它當中間人先借錢(qián)給農村集體，讓集體騰出地來(lái)把指標給它，然后它用指標跟高價(jià)地去換，獲得差價(jià)，然后拿出錢(qián)來(lái)給農村建設用地投資。
這種做法從資源配置的角度來(lái)說(shuō)是非常好的，但是這里面也有一個(gè)問(wèn)題，就是主體不清楚，誰(shuí)跟誰(shuí)掛鉤，要不要講價(jià)錢(qián)，到哪里講價(jià)錢(qián)。因為當時(shí)沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗，所以沒(méi)有找到具體形式去解決。
這樣就有了第三階段，2008年以后開(kāi)始研究土地權利的設計�！叭齻�(gè)集中”最后集中的主要是農民，所謂農民上樓就發(fā)生在這個(gè)背景下。2008年1月成都就計劃啟動(dòng)農村產(chǎn)權改革，其中最重要的工作是確權。先把已有的資源劃清楚，誰(shuí)家的房子多大，宅基地多大，院盤(pán)多大，給一個(gè)法律表達，確定了資源的主體，然后再開(kāi)始議價(jià)。確權推動(dòng)了土地市場(chǎng)化的流轉，搭建了農村集體土地交易的平臺。
周其仁認為，成都最成功的做法就是在確權方面進(jìn)行了地方統籌。這種地方統籌不是證券化，而是通過(guò)用增減掛鉤政策加快農村產(chǎn)權改革。這個(gè)主意最早是當地一個(gè)干部提出的，他一直在農村工作，突然被調到成都市區當房管局局長(cháng)。他發(fā)現城里人有一處房就有一個(gè)產(chǎn)權證，這個(gè)產(chǎn)權證可以幫助城里人將房產(chǎn)轉手，從而實(shí)現資產(chǎn)增值。所以他認為，所謂城鄉統籌，首先權利要平等。為什么城里人的房子可以買(mǎi)賣(mài)，可以轉手，農民的房子不能轉手呢。過(guò)去不能想象，農村的房子誰(shuí)會(huì )要。經(jīng)過(guò)增減掛鉤農村的房子就可以流轉了。
確權工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現在大概發(fā)了166萬(wàn)本集體土地使用權證，還有農村土地經(jīng)營(yíng)權權證180萬(wàn)本。
周其仁說(shuō)，要讓社會(huì )有秩序，不是說(shuō)說(shuō)就行的，是需要有投入的，要有法律表達。老百姓可以根據法律表達保護自己的財產(chǎn)，而不是靠少數官員替他保護財產(chǎn)。于是有效的保護體系建立了起來(lái)，更重要的是清楚的產(chǎn)權建立以后，推進(jìn)了土地的市場(chǎng)化流轉。因為現在人口已經(jīng)流動(dòng)了起來(lái)，農民進(jìn)城可能永遠不回農村了，那他原來(lái)?yè)碛械耐恋睾头课輽嗬偷糜幸惶紫鄳臋嗬w系來(lái)保證它的流轉。
這是中國幾十年沒(méi)有完成的任務(wù)，現在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來(lái)，成都在確權流轉的基礎上，推動(dòng)了全面土地流轉交易的進(jìn)行。
