改革開(kāi)放30年間，城鄉間大規模的人口流動(dòng)，已經(jīng)對戶(hù)籍制度形成了較大沖擊和挑戰。新華社記者 陳飛 攝

    “找不到工作、沒(méi)有住的地方，他們就會(huì )走。那種認為戶(hù)籍放開(kāi)、大城市就會(huì )人滿(mǎn)為患的情況不會(huì )出現，因為現在該來(lái)的都來(lái)了，只是法律上不承認而已！”多名受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，戶(hù)籍改革不能再停滯不前了，但單純放開(kāi)戶(hù)籍意義不大，逐步剝離附加在戶(hù)口上的勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓、住房待遇、生活福利以及社會(huì )保障權益等功能，降低戶(hù)籍“含金量”，比放開(kāi)戶(hù)籍登記更重要。

　　一個(gè)城市戶(hù)籍上到底捆綁了多少利益？河南籍來(lái)京農民工劉永全給《經(jīng)濟參考報》記者算了一筆“戶(hù)籍賬”，按他的算法，一個(gè)北京戶(hù)籍上綁定的顯性經(jīng)濟利益竟超過(guò)百萬(wàn)元！盡管我國的戶(hù)籍制度多年來(lái)基本沒(méi)有改變，但在改革開(kāi)放30年間，城鄉間大規模的人口流動(dòng)，已經(jīng)對戶(hù)籍制度形成了較大沖擊和挑戰，戶(hù)籍制度管制城鄉勞動(dòng)力流動(dòng)的功能明顯弱化。然而依附在戶(hù)籍制度上的種種福利待遇，卻如一道道“隱性戶(hù)籍墻”，將大量有落戶(hù)需求的外來(lái)人口阻隔在城市之外，延緩了城鎮化戰略推進(jìn)。

 　戶(hù)籍利益幾乎涵蓋所有公民權益

　　河南籍來(lái)京農民工劉永全的這筆“戶(hù)籍賬”是這樣算的：如果我的孩子在北京上學(xué)，按目前農民工子弟學(xué)校小學(xué)600元/學(xué)期、中學(xué)1000元/學(xué)期計算，僅9年義務(wù)教育階段我就能節約13200元；如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫療保險，每年交100元就可以獲得最高17萬(wàn)元的大病醫療保障；如果我暫時(shí)找不到工作，我們全家四口將獲得北京市每月300多元的低保金，按近10年來(lái)每年我失業(yè)2個(gè)月計算，我將獲得政府12000多元的補助；最為優(yōu)惠的是，如果我申請到一套90平方米的經(jīng)濟適用房，按北京五環(huán)路內房屋均價(jià)接近2萬(wàn)元/平方米，賣(mài)了房我至少能獲得80萬(wàn)元，那對我是一個(gè)天文數字！
　　而事實(shí)上，一些因為社會(huì )制度造成的隱性利益，劉永全還沒(méi)有看到。2009年，河南與北京的“一本”高考分數錄取線(xiàn)文科相差20分，理科相差60分，而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標有數百個(gè)，在全國除上海外其他省市的招生指標不過(guò)數十人。今年2月，天津市投入40萬(wàn)元購房即可獲得藍印戶(hù)口的政策宣布后，焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)在網(wǎng)民中做過(guò)一個(gè)訪(fǎng)問(wèn)。當問(wèn)及“您辦理藍印戶(hù)口的主要目的是為了什么？”82%的網(wǎng)友選擇了“子女上學(xué)”。
　　在長(cháng)達50年的時(shí)間里，戶(hù)籍政策構筑了“農業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”在實(shí)際利益上的不平等，兩種戶(hù)口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。
　　三農問(wèn)題專(zhuān)家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍說(shuō)，非農業(yè)戶(hù)口在各項待遇上明顯優(yōu)于農業(yè)戶(hù)口。在改革開(kāi)放前，城市人口靠國家財政補貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，城鎮每安排一個(gè)人就業(yè)和生活需花費3-4萬(wàn)元，而占人口80%的農民一直與這種制度無(wú)緣。改革開(kāi)放后，仍然持續的城鄉二元體制進(jìn)一步強化了“城市戶(hù)口”附著(zhù)的利益，從社會(huì )保障到教育、醫療、公共服務(wù)，“戶(hù)籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。

　　城鎮化進(jìn)程中的不公平

　　戶(hù)籍專(zhuān)家、北京理工大學(xué)教授胡星斗說(shuō)，1958年頒布的《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》及配套制度，區分了“農業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項制度，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉二元結構從此在我國根深蒂固。
　　《經(jīng)濟參考報》記者在調查中了解到，當前人口的宏觀(guān)調控和管理仍以戶(hù)籍人口為準，導致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的戶(hù)籍人口出現了零增長(cháng)或負增長(cháng)，但是城市人口的實(shí)際規模卻在膨脹，這說(shuō)明戶(hù)籍制度不足以反映當前城市人口實(shí)際情況，顯性的戶(hù)籍“壁壘”已不再構成城鄉勞動(dòng)力轉移阻力。
　　隨著(zhù)我國市場(chǎng)化和城鎮化的推進(jìn)，越來(lái)越多的農民有了進(jìn)城務(wù)工的機會(huì )。據國家發(fā)展改革委城市和小城鎮改革發(fā)展中心統計，全國已有1.4億流動(dòng)就業(yè)的農民工。胡星斗認為，城市對農民工經(jīng)濟制度上的接納和社會(huì )制度上的不接納這一矛盾導致了我國城市化進(jìn)程中的最大不公，改革開(kāi)放至今，城鄉差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴大，最關(guān)鍵的原因在于戶(hù)籍制度基本上沒(méi)有進(jìn)行改革。
　　在我國部分特大城市和沿海地區，流動(dòng)就業(yè)農民工居留時(shí)間趨長(cháng)，在當地落戶(hù)的意愿明顯增強。浙江省嘉興市有180萬(wàn)流動(dòng)人口，調查顯示37.9%的人希望落戶(hù)。
　　華東師范大學(xué)現代城市研究中心主任寧越敏認為，突破依附在戶(hù)籍上的就業(yè)體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶(hù)籍墻”很難，它不但阻礙了農民工向上流動(dòng)與公平競爭的機會(huì )，而且剝奪了城市化的權益。
　　中國農村問(wèn)題研究中心副主任項繼權教授說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟制度要求遷徙自由，而戶(hù)籍制度還在通過(guò)人口登記區分不同的權利，企圖用這些權利將人口綁定在出生地，由此帶來(lái)的城鄉就業(yè)、居住、稅費、教育、醫療、社保、衛生、土地、參軍、消費、人才、金融等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會(huì )的良性運行。一億多農民工在城市不能共享發(fā)展成果，產(chǎn)生的流動(dòng)成本、公共管理成本和社會(huì )風(fēng)險成本極高。

　　降低戶(hù)籍“含金量”更重要

　　溫鐵軍告訴《經(jīng)濟參考報》記者，質(zhì)疑戶(hù)籍制度的聲音不絕于耳，從公安部到地方政府，調研、方案一再出現，小范圍改革試點(diǎn)也從未中斷，然而全面改革仍付之闕如。戶(hù)籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì )經(jīng)濟政策以及由此形成的社會(huì )利益分配格局卻是錯綜復雜的。
　　胡星斗說(shuō)，不能因為要進(jìn)行配套制度改革，就減慢戶(hù)籍改革速度。相反，應當通過(guò)戶(hù)籍改革，推動(dòng)其他附加制度改革，為地區間人口有序流動(dòng)提供更科學(xué)、合理和公平的保障。如今，上海、重慶、廣東、浙江、山東等地展開(kāi)了新一輪戶(hù)籍改革，一個(gè)共同點(diǎn)是逐步放寬城市準入門(mén)檻，建立城鄉統一的戶(hù)籍登記管理制度，用居住證取代暫住證，實(shí)現人口的軌跡化管理。
　　浙江省嘉興市從2008年10月開(kāi)始實(shí)施城鄉一體化戶(hù)籍管理制度改革，取消農業(yè)、非農業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分，實(shí)行城鄉統一的戶(hù)口登記制度和遷移制度。只要具有合法固定住所、穩定職業(yè)或生活來(lái)源的申請人，準予其戶(hù)口在本地落戶(hù)。嘉興市新居民事務(wù)局副局長(cháng)張俊說(shuō)，戶(hù)改的實(shí)質(zhì)是調整城鄉識別標識，使有關(guān)行政制度的執行與戶(hù)口相分離，倒逼就業(yè)、社保、教育等與戶(hù)口相關(guān)制度的配套改革。
　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現代城市研究中心主任寧越敏等專(zhuān)家建議，應穩妥有序地改革戶(hù)籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長(cháng)期在城鎮務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶(hù)問(wèn)題，特別是允許攜家眷長(cháng)期在城鎮務(wù)工就業(yè)的外來(lái)人口辦理城鎮落戶(hù)手續。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì )保障等方面，享有和具有本地戶(hù)籍的市民平等的待遇。
　　采訪(fǎng)中，北京、上海等城市部分人士擔心，戶(hù)籍放開(kāi)了，會(huì )有很多人涌進(jìn)大城市，造成資源緊張，地方財政無(wú)力負擔。中國人民大學(xué)農村發(fā)展研究院教授白南生認為，這樣的擔心沒(méi)有道理，目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素�！罢也坏焦ぷ�、沒(méi)有住的地方，他們就會(huì )走，那種認為戶(hù)籍放開(kāi)、大城市就會(huì )人滿(mǎn)為患的情況不會(huì )出現，因為現在該來(lái)的都來(lái)了，只是法律上不承認而已！”
　　至于地方財政的負擔問(wèn)題，陸學(xué)藝認為可以從兩個(gè)方面解決，一是以進(jìn)入城市的居民是否有穩定收入、職業(yè)、住所，是否交稅，來(lái)判斷是否能享受到相關(guān)待遇，政府應對公民承諾，只要沒(méi)有不良記錄，工作一定年限后就可以享受到相應的待遇。二是要全國一盤(pán)棋來(lái)考慮社會(huì )保障問(wèn)題，中央政府應明確規定提高地方財政用于教育、醫療、社保的資金比例，同時(shí)應對一些外來(lái)人口入籍入戶(hù)多的城市加大轉移支付力度，以保證它接納更多的外來(lái)人口。
　　此外，人口管理的手段也應進(jìn)行革新。胡星斗說(shuō)，應建立身份證電子管理系統，把戶(hù)口、檔案電子化，戶(hù)籍相關(guān)資料都放到證件管理系統中，包括個(gè)人納稅情況、申領(lǐng)低保的情況，還有信用情況、犯罪記錄等，將傳統的戶(hù)籍管制轉變?yōu)閷θ丝谛袨檐壽E的管理。

    劉福垣：目前戶(hù)籍制度把公民分成了不同等級

    “劉福垣認為，現行戶(hù)籍制度的最主要問(wèn)題是城鄉分治，城市居民和農村居民得到的國民待遇相差很大。戶(hù)籍制度改革是全體國民公民化和財政分配體制變化的過(guò)程，突破口在于政府承擔社會(huì )保障。戶(hù)籍制度和社會(huì )保障的問(wèn)題解決了，農村的問(wèn)題才能夠得到解決�！�

    2009年迄今中國戶(hù)籍改革大事記

　　2009年1月1日起，齊齊哈爾市在全市范圍內實(shí)施城鄉一體化的戶(hù)口登記和戶(hù)口遷移制度改革。改革主要內容包括，建立城鄉統一的戶(hù)口登記管理制度，在全市范圍內取消農業(yè)戶(hù)口、非農業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分，打破戶(hù)籍管理城鄉分割的二元管理模式，將公民戶(hù)口統一登記為“齊齊哈爾居民戶(hù)口”。

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    近年來(lái)，我國城鎮化進(jìn)程的加快在極大激發(fā)我國經(jīng)濟活力的同時(shí)，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴峻挑戰，由此伴生的一系列問(wèn)題如流動(dòng)人口管理、戶(hù)籍制度、城鄉結合部等也逐步成為我國城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題，處置不當，甚至可能成為社會(huì )矛盾的爆發(fā)點(diǎn)、激發(fā)點(diǎn)。本報特組織記者分赴京、滬、粵、皖、魯、蘇、川等省份的多個(gè)城市，對相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了一系列調研，從今天起連續刊發(fā)，以饗讀者。