文章索引

一、國家管理能力在大公國家信用評級中的地位和作用

二、國家管理能力分析的總體思路

三、對國家管理能力部分次級要素的具體分析

四、大公國家信用評級方法與國際主要同類(lèi)評級方法的比較

　　三、對國家管理能力部分次級要素的具體分析

　�。ㄒ唬﹪�家發(fā)展戰略
　　國家發(fā)展戰略是指中央政府為實(shí)現國家利益和目標而對發(fā)展和運用國家力量所作的全局性、長(cháng)遠性謀劃。一國所奉行的宏觀(guān)戰略從長(cháng)期看必將對該國政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化等各個(gè)領(lǐng)域的法律和制度產(chǎn)生深遠影響，并通過(guò)具體制度影響經(jīng)濟發(fā)展的績(jì)效。在國家管理能力分析中首先研究國家發(fā)展戰略，就是判斷一國政府制定符合本國核心利益和最大利益、促進(jìn)經(jīng)濟長(cháng)期穩定增長(cháng)的宏觀(guān)戰略的能力。一國國力、國情難以選擇，發(fā)展戰略卻可完善。對一個(gè)國家來(lái)說(shuō)，國家發(fā)展戰略正確與否是國家管理者執政能力高低的首要標志，對國家信用評級具有前瞻性和導向性作用。
　　例如美國政府在上世紀三十年代席卷資本主義世界的大蕭條發(fā)生后，宏觀(guān)戰略發(fā)生明顯轉向，民主黨人富蘭克林?羅斯福開(kāi)始實(shí)行以政府干預經(jīng)濟和建立社會(huì )保障體系為主的“新政”，奉行凱恩斯主義和福利國家觀(guān)念，替代了其前任胡佛總統的自由放任政策，引起了國家在政治、經(jīng)濟和社會(huì )領(lǐng)域一系列的立法調整。該宏觀(guān)政策一直持續到上世紀七十年代末。在當時(shí)出現的經(jīng)濟結構性危機久治不愈的情況下，美國政府決定放棄凱恩斯主義，改采新自由主義宏觀(guān)戰略，美國在政治、經(jīng)濟、社會(huì )各領(lǐng)域的相關(guān)政策和情勢逐漸發(fā)生了顯著(zhù)改變。這個(gè)戰略在一定程度上解決了當時(shí)困擾美國經(jīng)濟的滯漲問(wèn)題，實(shí)現了經(jīng)濟復蘇和增長(cháng)，但也埋下了金融安全的隱患，對2008年美國金融危機的發(fā)生負有不可推卸的責任。
　　再從全世界來(lái)看，中心國家所奉行的發(fā)展戰略對于外圍國家的發(fā)展路徑和經(jīng)濟表現將產(chǎn)生重大影響。七十年代末以美國、英國為首的發(fā)達國家開(kāi)始了向新自由主義的轉向，同時(shí)也向全球推廣集中體現新自由主義政策主張的“華盛頓共識”，把它作為中心國家為外圍國家開(kāi)出的宏觀(guān)政策藥方。大約有一百個(gè)左右的發(fā)展中國家在不同程度上接受了“華盛頓共識”性質(zhì)的調整計劃，從而形成了整個(gè)世界范圍的新自由主義改革浪潮。這在政治上的反映是第三次民主化浪潮的出現，在經(jīng)濟和金融方面則主要表現為國有企業(yè)私有化和大規模對外開(kāi)放。從而導致這些國家經(jīng)濟的對外依賴(lài)性加劇，經(jīng)濟脆弱性明顯，經(jīng)濟和金融危機時(shí)有發(fā)生。
　　鑒于國家發(fā)展戰略的復雜性，從國家信用評級的目的出發(fā)，對它的分析要有所側重。從靜態(tài)看，應重點(diǎn)關(guān)注總體戰略目標和與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的領(lǐng)域戰略目標；從動(dòng)態(tài)看，應重點(diǎn)關(guān)注本屆政府的宏觀(guān)政策�？傮w戰略目標決定了國家發(fā)展戰略的高度，它的科學(xué)性和可行性制約著(zhù)國家未來(lái)的走向甚至安危，對于經(jīng)濟發(fā)展的潛在能力將產(chǎn)生全面的影響，是研究的重點(diǎn)。對總體戰略目標的分析不僅要分析戰略的內容，還要分析戰略步驟、戰略布局，不僅要分析該戰略在當前的表現，還要分析其產(chǎn)生的國際國內背景及其演進(jìn)情況。同時(shí)要關(guān)注作為戰略體系重要部分的幾個(gè)領(lǐng)域戰略目標，它們是：經(jīng)濟戰略、政治戰略和科技文化戰略。通常經(jīng)濟戰略是一國戰略體系的核心與基礎，是與一國未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)具有直接關(guān)系的戰略領(lǐng)域；政治戰略作用于或服務(wù)于經(jīng)濟戰略，是經(jīng)濟戰略能否實(shí)現的制度性影響因素；科技文化戰略與經(jīng)濟發(fā)展的路徑、潛力密切相關(guān)，也應予以關(guān)注。在考察一國長(cháng)期宏觀(guān)戰略時(shí)，也要關(guān)注近期戰略——本屆政府的宏觀(guān)政策。本屆政府的政策常立足于長(cháng)期戰略之上，體現本屆政府的具體施政綱領(lǐng)和糾偏能力，它同樣會(huì )在一定程度上影響國家的法律和政策，并將對近期的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生直接影響。在西方發(fā)達國家，一國的長(cháng)期發(fā)展戰略可能并不完全清晰，本屆政府的宏觀(guān)政策就成為研究重點(diǎn)。
　　在國家發(fā)展戰略的分析過(guò)程中要貫徹辨證分析的原則。辨證分析是指對發(fā)展戰略的分析要因時(shí)因地制宜，要了解該國制約經(jīng)濟發(fā)展的特有情況，從該國實(shí)際出發(fā)分析戰略實(shí)現的可能性，其效果如何。這就要求分析師不能僅僅看到表面和局部的情況，要透過(guò)現象看到本質(zhì)，即使是內容相似的發(fā)展戰略，也會(huì )因國情的差異，而產(chǎn)生不同的效果。需要指出的是，對國家發(fā)展戰略的辨證分析并非無(wú)源之水、無(wú)本之木，歷史上各國秉承的發(fā)展戰略其核心特征和主要效果在歲月的檢驗面前已經(jīng)交上不少答卷，這成為我們進(jìn)行實(shí)證研究的扎實(shí)基礎。
　�。ǘ�）政府治理水平
　　政府治理水平的分析是對國家發(fā)展戰略的保障因素分析之一。這部分緊緊圍繞中央政府的治理水平能否并在多大程度上保障國家發(fā)展戰略的實(shí)現這個(gè)目的展開(kāi)。這里所指的治理水平僅考察政府的執行力，不包括對決策力的判斷，因此是對政府的權力運行特征和運行效果能否保障國家發(fā)展戰略實(shí)現的程序性因素分析。
　　對政府治理水平的判斷，主要分三個(gè)層次展開(kāi)，它們是：政策的穩定性和連續性、政府的有效性、中央政府的動(dòng)員能力。其中前兩個(gè)層次分析常規情況下政府保障國家發(fā)展戰略實(shí)現的能力，后一個(gè)層次評價(jià)當發(fā)生危機事件時(shí)，中央政府是否有能力調動(dòng)全社會(huì )的資源和力量應對挑戰，渡過(guò)難關(guān)，保證國家發(fā)展戰略的實(shí)現。
　　首先要考察中央政府政策的穩定性和連續性。政策具有穩定性和連續性是國家形成政治、經(jīng)濟和社會(huì )秩序的前提，合理的秩序提高了人們對未來(lái)的預見(jiàn)能力，便于政府和民眾從長(cháng)遠的角度規劃未來(lái)發(fā)展，對經(jīng)濟長(cháng)期持續增長(cháng)具有顯而易見(jiàn)的積極作用�？疾煺�策穩定性的基礎是判斷一國政局的穩定性；其次針對不同的政體，判斷該國影響政策穩定的因素有哪些，例如在三權分立的國家，考察立法、行政和司法機構之間的一致性和協(xié)調性，考察不同政黨的政策差異性、政黨剛性程度等；在權力集中度較高的國家考察領(lǐng)導更替方式是否常態(tài)化、軍隊在政治中的影響力如何、民眾的政治認同等�？疾煺�策是否具有連續性要判斷中央政府主觀(guān)上改變現有戰略和政策的可能性多大，為此要評價(jià)是否存在戰略調整的必要性，例如當前戰略的實(shí)施效果如何，民眾對該政府和相關(guān)政策的支持度，本屆政府人事上的變動(dòng)等。
　　接著(zhù)分析政府的有效性。政府的有效性是指政府的各分支機構恪盡職守，確保宏觀(guān)戰略和政策最大限度實(shí)現的能力。立法、行政和司法機關(guān)既是宏觀(guān)政策的制定者也是主要的執行者，它們能否有效地履行職責是國家宏觀(guān)戰略實(shí)現的關(guān)鍵一環(huán)。對政府有效性的分析首先涉及的是標準問(wèn)題，即什么樣的政府是有效的政府，是否存在一個(gè)統一的標準對此做出判斷。大公認為國情不同，政府的宏觀(guān)戰略不同，民眾的政治訴求不同，政府有效性的判斷標準便應存在差異。在已經(jīng)實(shí)現現代化的國家，公民社會(huì )相對發(fā)達，人們的政治主張趨于多元化，政府治理只能反映這種社會(huì )現實(shí)，提高公民的政治參與度和政治透明度，才能有效地整合社會(huì )各方面的力量，保持社會(huì )的穩定和經(jīng)濟的相對增長(cháng)；但是對規則的過(guò)分強調容易導致政治僵化，廣泛的政治參與有可能降低政府的決策效率，使政府在面對突發(fā)事件時(shí)的應對能力下降。在轉型經(jīng)濟或新興市場(chǎng)國家，改革或快速發(fā)展使人們的利益關(guān)系急劇變化，社會(huì )動(dòng)蕩因素增多，人們對政府治理水平的要求則側重于政府要有強有力的手段保持政局穩定、社會(huì )穩定，針對現實(shí)問(wèn)題果斷出臺應對措施，執行有力，以保障經(jīng)濟增長(cháng)的速度并逐步實(shí)現收入的相對公平分配；這種情況下，政治參與越廣泛，民主化程度越高，政策制定的難度就越大，過(guò)程越緩慢甚至出現社會(huì )動(dòng)亂；這類(lèi)國家的政治參與度和透明度、產(chǎn)權保護程度等指標要退居次要地位；它們在治理上存在的主要問(wèn)題是政府決策出現失誤的代價(jià)可能會(huì )更大，法律不夠健全和執行環(huán)境較差增加了經(jīng)濟發(fā)展的成本。因此大公認為對于政府有效性的考察應具有一定的靈活性和針對性，要根據各國歷史、文化和國情的不同，發(fā)展階段的差異，有所側重地考察下列指標中的一部分，并且綜合各類(lèi)優(yōu)劣勢做出全面評價(jià)：立法的科學(xué)性和效率、法律的統一和健全程度、行政效率、公務(wù)人員的素質(zhì)、政府監管水平、公眾參與度、透明度、司法的公平度與效率等。其中前兩個(gè)指標主要用于對立法機構的考察；中間五個(gè)指標主要用于對行政機構的考察；最后一個(gè)指標主要用于對司法機構的考察。
　　最后判斷中央政府的動(dòng)員能力。中央政府的動(dòng)員能力考察中央政府在面對重大情況或危機事件時(shí)，動(dòng)員全社會(huì )的力量應對挑戰的能力，其中重點(diǎn)考慮的是政府在經(jīng)濟動(dòng)蕩，或出現償債風(fēng)險時(shí)整合全社會(huì )的力量應對危機，調動(dòng)各種社會(huì )資源穩定經(jīng)濟、保證國家信用的能力。國家的凝聚力和高度的政治認同是中央政府具有較強動(dòng)員能力的基礎，執政黨自身的組織深化程度、中央與地方的關(guān)系，特別是中央政府在財政和人事上對地方的制約能力則是中央政府動(dòng)員能力的組織保障。
　�。ㄈ�）國內安全狀況
　　國內安全狀況分析是對國家發(fā)展戰略的保障因素分析之二。良好的國家安全環(huán)境保障國家發(fā)展戰略的實(shí)現，國家發(fā)生安全事件對主權信用的直接影響是造成政府的安全支出大量增加，還款能力降低；間接影響是破壞社會(huì )穩定，暗淡經(jīng)濟發(fā)展前景。
　　在影響政府管理能力的四個(gè)要素中，國內安全狀況既考察中央政府的政策措施對國內安全的影響，又關(guān)注影響國內安全的客觀(guān)因素，因此是從主客觀(guān)因素相結合的角度分析中央政府的管理能力。首先當前世界各國的國內安全問(wèn)題經(jīng)常與民族、種族、宗教信仰和社會(huì )階層之間的矛盾糾纏在一起，表現為不同民族、種族和宗教信仰者和社會(huì )階層之間的利益沖突或文化沖突，各國長(cháng)期積累的各類(lèi)社會(huì )矛盾具有現實(shí)性，歷史性，這是影響國內安全的客觀(guān)因素；但是不容否認，一些國家中央政府的經(jīng)濟發(fā)展政策、民族、種族、宗教、區域政策失當加劇了矛盾，推動(dòng)了國內安全形勢的惡化，所以國內安全狀況的嚴重惡化其根本原因仍然是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，是發(fā)展不平衡、財富分配不均的結果，民族、種族和宗教矛盾的突然爆發(fā)常常是這種深層次矛盾的載體。在一些國家發(fā)生的安全事件中，由來(lái)自國外勢力制造的恐怖主義事件，則主要是在世界范圍內發(fā)展不平衡，經(jīng)濟和政治秩序不公正的反應。因此對國內安全狀況的分析是主客觀(guān)因素相結合的分析領(lǐng)域，一方面要分析中央政府的各項政策主張是否有利于各類(lèi)社會(huì )矛盾的緩和，促進(jìn)普遍的福利增長(cháng)，另一方面分析影響國內安全的各類(lèi)客觀(guān)因素，由此對一國的國內安全狀況及其未來(lái)發(fā)展趨勢做出的判斷。
　　影響國內安全狀況的因素既包括傳統安全因素也包括非傳統安全因素，要從影響經(jīng)濟增長(cháng)進(jìn)而影響主權信用的角度有所側重地分析。在傳統安全因素中，內戰、社會(huì )沖突和動(dòng)亂對主權信用的影響明顯，社會(huì )治安狀況次之。在非傳統安全因素中，頻繁發(fā)生的恐怖主義事件影響較明顯，自然災害、傳染性疾病等公共突發(fā)事件的影響次之。對經(jīng)濟安全和金融安全的分析分別放在經(jīng)濟實(shí)力和金融實(shí)力部分。
　�。ㄋ模﹪�際關(guān)系
　　對國際關(guān)系的分析是對國家發(fā)展戰略的保障因素分析之三。當今世界已經(jīng)進(jìn)入全球化時(shí)代，各個(gè)主權國家之間的聯(lián)系和影響愈發(fā)緊密，國際層面的因素已經(jīng)對一個(gè)國家的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了重大、甚至是決定性的影響，從而也影響了政府的償債能力。當采取強制方法解決國際爭端的嚴重情勢出現時(shí)，如禁運、封鎖、對外戰爭等，則可能由于嚴重影響社會(huì )安定、阻礙經(jīng)濟發(fā)展和增加財政負擔從而對主權信用產(chǎn)生顯著(zhù)影響，常態(tài)下的國際關(guān)系也會(huì )從國際安全、國際政治、國際經(jīng)濟諸方面加強或削弱一國的主權信用。
　　對國際關(guān)系的分析主要在三個(gè)層次上展開(kāi)，首先分析一國的國際戰略；然后分析該國在區域層面的國際關(guān)系；最后分析該國在全球層面的國際關(guān)系。對國際關(guān)系的分析也是主客觀(guān)因素相結合的分析領(lǐng)域，對一國國際戰略的分析側重考察中央政府的外交政策和外交能力，對兩個(gè)層面國際關(guān)系的分析既考察國際戰略的執行效果，也關(guān)注該國開(kāi)拓國際空間的外部條件約束，在主客觀(guān)因素全面考察的前提下，對該國的國際關(guān)系做出全面判斷，從而也就對保障國家發(fā)展戰略實(shí)現的外部因素做出了基本判斷。
　　對國際戰略的分析是國際關(guān)系分析的前提。國際戰略是主權國家在對外關(guān)系領(lǐng)域較長(cháng)時(shí)期內所奉行的具有整體性、綱領(lǐng)性的主張,反映了該國的國際觀(guān)、對外利益和外交謀劃，決定了該國在處理地區和世界事務(wù)時(shí)的基本觀(guān)點(diǎn)和態(tài)度，對該國的國際關(guān)系形勢起主導性作用。
　　一國國際關(guān)系的區域層面主要關(guān)注以下三個(gè)問(wèn)題：一是關(guān)注該國與其周邊鄰國的相互關(guān)系，鄰國關(guān)系對于大多數國家來(lái)說(shuō)都是最為直接和現實(shí)的國際關(guān)系；二是關(guān)注該國與所在地區內主要大國的關(guān)系。由于地緣政治的邊際效應，如果該國與所在地區的大國在堅持獨立自主的前提下保持友好甚至緊密的關(guān)系，會(huì )對本國的主權信用起到增強的作用，反之亦然；三是關(guān)注該國與區域性國際組織的關(guān)系。在區域一體化程度各異的國家，區域性國際組織對成員國的經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生不同程度的影響，進(jìn)而影響該國的償債能力，在這方面最典型的例子是歐盟對其成員國產(chǎn)生的影響。
　　在全球層面上主要有兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)：一是該國與全球性大國的關(guān)系；二是該國與全球性國際組織的關(guān)系。當今世界在向多極化演進(jìn)的過(guò)程中始終以世界大國的主導為基礎和動(dòng)力。冷戰結束后，美國成為唯一的超級大國，但是美國對國際事務(wù)的影響力隨著(zhù)自身實(shí)力的下降目前呈衰減之勢，多極化中的其他幾個(gè)主要力量在加強，它們分別是歐盟、中國、日本和俄羅斯等，從而使多極化在一段時(shí)間內呈現出一超四強的格局。同時(shí)也要注意該國與全球性國際組織的關(guān)系，特別是對該國有可能提供融資支持的國際組織。在分析時(shí)既要看到大國和國際組織有可能對該國提供的支持和援助，也要考察它們?yōu)榇怂�附加的條件，分析這些條件有可能對該國產(chǎn)生的影響。事實(shí)證明，國際組織，特別是國際金融組織在一些國家出現經(jīng)濟或金融困境時(shí)雖然為該國提供了暫時(shí)的融資支持，但是它們附加的改革條件則有可能損害該國的長(cháng)遠利益，甚至成為該國發(fā)生危機的導火索。