從2006年10月份起，一場(chǎng)變煤炭資源“無(wú)償劃撥”為“有償使用”的改革目前正在山西、內蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等八個(gè)煤炭主產(chǎn)省(區)試點(diǎn)推進(jìn)。試點(diǎn)省(區)將嚴格實(shí)行煤炭資源探礦權、采礦權有償取得制度。這標志著(zhù)我國礦產(chǎn)權改革拉開(kāi)序幕。
    其實(shí)，早在兩年前，山西省就率先啟動(dòng)煤炭采礦權改革�！百Y源終有價(jià)，礦權新歸屬”，盡管這是一場(chǎng)涉及產(chǎn)權分配的復雜利益調整，但在山西省委、省政府的強力推動(dòng)下，煤礦采礦權改革還是打開(kāi)層層堅冰，挺進(jìn)實(shí)質(zhì)操作階段。

“三權分離”引發(fā)三大弊端

    目前，在山西省3800多個(gè)地方煤礦中，除了國有煤礦以外，相當多的煤礦所有權、經(jīng)營(yíng)權和采礦權歸屬主體不明晰，而“三權合一”的煤礦更少，多數煤礦處于“三權分離”狀態(tài)。
    上個(gè)世紀80年代中期，山西省響應國家“有水快流”的號召，開(kāi)始走大辦小煤礦之路。管理最無(wú)序的時(shí)候，凡是能在縣、(地)市煤管部門(mén)找一個(gè)批文的，都能開(kāi)煤礦。記者在晉北煤炭大縣左云縣了解到，該縣幾年內在100多平方公里的地方竟開(kāi)了480多座小煤礦，許多小煤礦的井田面積不到0.5平方公里。山西省煤礦總數在最多的時(shí)候達9000多個(gè)。
    據記者調查，由于上述歷史原因，山西省的中小煤礦的投資主體和所有權性質(zhì)十分混亂：市、縣、鄉政府投資的，社會(huì )單位投資的，村集體投資的，鄉村聯(lián)營(yíng)的，社會(huì )單位與鄉村聯(lián)營(yíng)的，軍辦煤礦移交地方的，外地公司在山西投資辦礦的，臨汾市還有極個(gè)別的個(gè)人辦礦。
    上個(gè)世紀90年代后期，煤炭?jì)r(jià)格掉進(jìn)低谷。除個(gè)別鄉村煤礦仍由集體經(jīng)營(yíng)以外，多數地方中小煤礦通過(guò)承包、租賃、托管、改制等形式，轉為個(gè)人經(jīng)營(yíng)。由于國家產(chǎn)業(yè)政策和法規沒(méi)有明確煤礦是否允許個(gè)人投資、經(jīng)營(yíng)，不少地方為了繞開(kāi)這個(gè)敏感問(wèn)題，給個(gè)人承包煤礦派出政府或集體任命的“紅帽子”礦長(cháng)當法人代表。其職責是在各種證件上掛名，參加政府的各種會(huì )議，應付各種檢查，實(shí)際根本不行使任何管理權；煤礦實(shí)際控制者是承包人即礦主，他是投資人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前臺。
    中小煤礦多年來(lái)層層轉手，投資主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷變更，形成了十分復雜的產(chǎn)權關(guān)系。山西省社科院副院長(cháng)董繼斌等專(zhuān)家認為，這種局面帶來(lái)三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：  首先是煤礦經(jīng)營(yíng)短期意識和粗放經(jīng)營(yíng)方式。由于煤礦投資者和經(jīng)營(yíng)者未必是所有者，產(chǎn)業(yè)政策又缺乏連續性，大部分經(jīng)營(yíng)者抱著(zhù)“短期干、湊合干”的心理，不愿投資搞技改，生產(chǎn)方式原始落后。由此又衍生出后兩個(gè)問(wèn)題。
    其二，煤炭資源浪費嚴重。小煤礦的資源回采率只能達到15%至30%，且棄瘦采肥，越層越界開(kāi)采。
    其三，重大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。由于小煤礦安全投入嚴重欠賬，工人不經(jīng)過(guò)培訓違規操作，這幾年的重特大安全事故90%以上發(fā)生在中小煤礦。2000年至2003年的幾年間，山西各地重大事故發(fā)生后，常常發(fā)生礦主逃逸、礦長(cháng)坐牢、而對死難礦工進(jìn)行善后由政府“買(mǎi)單”的尷尬事情。如何對小煤礦實(shí)行有效監管成為煤炭產(chǎn)區政府面臨的一道棘手難題。

“資源整合”、“有償使用”兩個(gè)輪子一起推

    山西省政府通過(guò)調研認定，阻礙“三權合一”的關(guān)鍵點(diǎn)在于采礦權，只要確定采礦權向真正的投資人(不是證照上掛名的投資人)或實(shí)際經(jīng)營(yíng)者靠攏，主要是促成采礦權人與現有經(jīng)營(yíng)權人合一，就能逐步理順煤礦的產(chǎn)權關(guān)系。解決這一問(wèn)題的抓手就是，對現有的多、小、散、亂的礦井資源進(jìn)行整合，全面推行資源有償使用，重新設定新的采礦權及采礦權主體。
    山西省首先在臨汾市試點(diǎn)一年。2006年6月，省長(cháng)于幼軍簽發(fā)政府令頒布《煤炭資源整合和有償使用辦法》。山西省資源整合的目標是：各市煤礦數量減少30%以上，重點(diǎn)產(chǎn)煤縣淘汰年產(chǎn)九萬(wàn)噸以下煤礦，2010年，年產(chǎn)30萬(wàn)噸的礦井要占到90%以上；資源整合中新增資源面積不超過(guò)10%，新增生產(chǎn)能力不超過(guò)10%；整合后的煤礦全部實(shí)現壁式開(kāi)采，煤礦綜合回采率達到60%。資源整合工作由國土、煤炭、安監、工商等部門(mén)和中介評估單位，進(jìn)行資源開(kāi)采實(shí)測后，編制規劃和方案，由縣、市、省逐層上報。
    煤炭資源經(jīng)過(guò)整合后，一律實(shí)行使用權有償取得制度。山西省國土資源廳礦管處處長(cháng)劉書(shū)勇說(shuō)，新批資源除了優(yōu)先給國家鼓勵的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)如煤化工業(yè)配套煤炭資源以外，一律實(shí)行公開(kāi)競價(jià)出讓。對1998年以前未實(shí)行資源有償使用的煤礦，要按核定的煤炭?jì)α垦a繳資源價(jià)款。
    山西省煤管局綜合處處長(cháng)苗還利介紹，目前，全省首批實(shí)施煤炭資源整合的60個(gè)主要產(chǎn)煤縣市中，已有52個(gè)縣市的方案得到批準，壓減壓礦井比例達到了32.6%。30個(gè)非主要產(chǎn)煤縣的工作也已經(jīng)啟動(dòng)。資源整合后的煤礦按照核定后的投資人，在企業(yè)組織形式上登記為公司法人，從而也成為變更后新的采礦權主體。由此可望實(shí)現投資人(所有權)、經(jīng)營(yíng)者(經(jīng)營(yíng)權)與采礦權人(采礦權)最大化的一致。

改革把握幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

    資源整合和有償使用，涉及到煤礦產(chǎn)權歸屬，事關(guān)國家礦產(chǎn)資源保值增值。記者在調研中發(fā)現，山西省在推進(jìn)中，把握了幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
    一、 尊重現有產(chǎn)權關(guān)系，理順投資人、經(jīng)營(yíng)者和采礦權的利益關(guān)系。鼓勵通過(guò)股份制建立規范的公司。比如，在資源價(jià)款的收取方式上：對過(guò)去通過(guò)行政無(wú)償審批方式取得采礦權的國有煤礦，其采礦權價(jià)款轉為國有資本金；對過(guò)去無(wú)償取得的非國有煤礦采礦權，如資源量較多、規模較大的煤礦，在政府與采礦權人和投資人協(xié)商同意的基礎上，可將采礦權價(jià)款全部或部分轉為國有資本金，形成國有控股或參股的股份制企業(yè)。
    二、 充分考慮到煤炭資源的保護開(kāi)發(fā)和保值增值，確保國有資產(chǎn)不流失。山西省規定，對資源量較少、規模較小而且難以整合的煤礦，采取“資源一次劃定，分期分段出讓?zhuān)瑑r(jià)款隨行就市”的辦法，同時(shí)規定，在整合過(guò)程中，年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下的不準整合已關(guān)閉煤礦和其它空白資源；下組煤尚未整體開(kāi)發(fā)的，不得進(jìn)行整合。
    三、 向基層傾斜，為煤礦和礦區農村的可持續發(fā)展留下較充裕的資金。山西省在資源價(jià)款的分配比例上規定：縣級收取的采礦權價(jià)款，按照省、市、縣3：2：5的比例分配，資源整合中通過(guò)公開(kāi)競價(jià)出讓的采礦權價(jià)款，按照2：3：5分配。山西省國土廳礦管處長(cháng)劉書(shū)勇說(shuō)，這個(gè)比例充分考慮到了煤礦和礦區農村的可持續發(fā)展�？h級分成的采礦權價(jià)款專(zhuān)款專(zhuān)用，主要用于對煤礦企業(yè)所涉及鄉鎮、村生態(tài)環(huán)境治理、發(fā)展公益事業(yè)，維護農村原有辦礦利益，對合法礦井關(guān)閉的補償等等。

礦產(chǎn)權改革試點(diǎn)“后遺癥”值得警惕

    山西省的采礦權改革在臨汾市試點(diǎn)工作一年多，由于操作不當也引發(fā)了一些后遺癥：其一，臨汾市在對煤礦儲量未經(jīng)認真核查收取資源價(jià)款引起部分礦主不滿(mǎn)；其二，急躁冒進(jìn)引發(fā)政策“夾生飯”；其三，被“放生”小煤礦的采煤方法改革費用成為焦點(diǎn)。

煤炭礦產(chǎn)權改革應避開(kāi)八個(gè)誤區

    煤炭資源有償使用和資源整合工作，是煤炭礦產(chǎn)權益的綜合改革，也是我國煤炭生產(chǎn)力布局的一次調整。這項工作牽涉面大、利益關(guān)系復雜，可能受到各種各樣的阻力，陷入一些誤區。根據各地在實(shí)際操作中所遇到的傾向性問(wèn)題，記者認為，試點(diǎn)工作應當警惕八個(gè)誤區。