對話(huà)人： 中國人民大學(xué)教授 鄭功成
一問(wèn)
退休金財政該負擔嗎
公務(wù)員個(gè)人該繳部分，財政不應代繳
記者：有人說(shuō)，我國養老金制度存在碎片化，企業(yè)職工和公務(wù)員養老雙軌制，這不公平。這種說(shuō)法合理嗎?
鄭功成：碎片化的制度安排，確實(shí)帶來(lái)了不公平。
我國現行法定養老保險制度，主要有面向職工、農村居民、城鎮居民的三大基本養老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位退休金制度;此外，還有傳統的農村五保制度與優(yōu)撫制度，以及一些地方出現的失地農民養老保險、農民工養老保險等。
這些制度安排，新舊并存、按人群分割，確實(shí)存在碎片化現象。這種碎片化突出地表現在企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工之間的雙軌制上，它導致了兩大群體養老金權益的不平等。
此外，還有一種碎片化，是職工基本養老保險迄今還處于地方分散統籌狀態(tài)。這種碎片化使本來(lái)法定的全國統一制度在一定程度上淪為地區性制度，造成了地區之間的負擔畸輕畸重、基金余缺兩極分化。
兩種碎片化現象均直接損害著(zhù)制度的公平性與互濟性，也使可持續性受到影響，還給勞動(dòng)力流動(dòng)帶來(lái)不便，因而，是深化養老保險制度改革中必須解決的重大問(wèn)題。
記者：公務(wù)員和企業(yè)職工的養老待遇落差是怎么形成的?
鄭功成：現行制度的不足中，最大的問(wèn)題是制度欠公平與可持續性弱。
例如，由于改革不同步，致使企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工在養老金繳費與待遇計發(fā)方面差距過(guò)大，而責任劃分不清及政府、企業(yè)、個(gè)人之間負擔比重失衡，則使制度的可持續性難以得到保障。
目前公務(wù)員退休金替代率在70%以上，屬于偏高，這是單一層次制度安排的結果。企業(yè)職工在改革前的退休金替代率也同樣偏高。但企業(yè)職工實(shí)行養老保險改革后，當初設計的“基本養老保險+補充養老保險”雙層架構并未實(shí)現，即企業(yè)年金并未普遍建立。
公務(wù)員保留了退休金的偏高替代率，企業(yè)職工降低了基本養老金替代率又未補上企業(yè)年金，兩大群體的待遇差距就持續拉大了。
當然，也要看到，我國養老保險取得的成就是多方面的，包括革新了傳統養老觀(guān)念、初步確立了責任分擔機制、部分實(shí)現了制度創(chuàng )新、建立了戰略?xún)浠鸬�，最大的成就是�?shí)現了制度的全覆蓋。普遍養老金制度目前惠及的老年人口是2.2億多人，堪稱(chēng)奇跡。
記者：能不能具體分析一下，公務(wù)員的退休金，哪些財政該負擔，哪些不該負擔?
鄭功成：我國公務(wù)員與事業(yè)單位職工退休金采取現收現付財務(wù)模式，實(shí)行財政供款、預算管理、單位包辦、社會(huì )化發(fā)放(通過(guò)銀行或郵局)，個(gè)人不需繳費，退休金待遇參照在崗者工資增長(cháng)情況調整。
這種財政負擔實(shí)際包括了三種不同的責任：一是政府作為雇主應承擔的責任份額，等同于用人單位為職工參保繳費;二是政府應履行的公共財政責任，等同于對企業(yè)職工基本養老保險的財政補貼;三是承擔了個(gè)人應承擔的繳費份額。
前兩部分是政府財政應當承擔的責任，第三部分則有違公平正義，因為財政資金不應替代個(gè)人為自己養老承擔義務(wù)。
二問(wèn)
應該并入企業(yè)養老嗎
制度實(shí)質(zhì)要一致，但可以單獨運行
記者：公務(wù)員養老制度的改革方向是什么?有哪些思路?
鄭功成：改革的方向是十分明確的，那就是建立社會(huì )養老保險制度，讓機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工在統一的制度安排下承擔同樣的繳費義務(wù)、享受平等的養老保險權益。
總體思路應當是通過(guò)制度轉型、結構優(yōu)化、責任分擔來(lái)實(shí)現同一代人養老金權益的相對公平。
其中，年輕人應盡快站在同一起點(diǎn)上，即新入職的公職人員與企業(yè)職工均應參加社會(huì )養老保險;中年人則宜逐漸并入新制度，或者，也可以通過(guò)兌現視同繳費年限，一步到位地參加新制度;而老年人仍享受原制度保障。
記者：應該直接將公務(wù)員納入企業(yè)職工基本養老保險嗎?
鄭功成：據我所知，建立機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度已經(jīng)納入深化養老保險改革頂層設計方案，至于是否并入企業(yè)職工基本養老保險制度，還應根據制度實(shí)踐和管理及運行效率來(lái)確定。如果單獨運行更有效率、更少風(fēng)險，可以選擇單獨運行。
但無(wú)論以何種方式運行，這一制度均須與企業(yè)職工養老保險制度的實(shí)質(zhì)內容保持一致。
記者：公務(wù)員養老制度改革，各地有何實(shí)踐，順不順利?
鄭功成：可以說(shuō)，改革并不順利。
總體而言，各地對公務(wù)員養老制度改革的積極性普遍不高，迄今只有深圳等個(gè)別地方在試水。而事業(yè)單位養老保險改革雖早在2008年就選擇五省市開(kāi)展試點(diǎn)，但始終未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
三問(wèn)
待遇要大幅度降低嗎
建立職業(yè)年金等，別簡(jiǎn)單大幅降低待遇
記者：改革不順利受到了什么阻礙?
鄭功成：改革不順利的原因是多方面的，包括退休金制的路徑依賴(lài)深厚，企業(yè)職工養老保險改革因存在不足而具有負面效應，將機關(guān)與事業(yè)單位分割推進(jìn)的改革策略不當，以及迄今為止還未有妥善的改革方案……這些原因里，機關(guān)事業(yè)單位擔心職工群體利益受損無(wú)疑是關(guān)鍵因素。
因此，如何通過(guò)科學(xué)的制度設計來(lái)緩解甚至打消改革對象的后顧之憂(yōu)，顯然是順利推進(jìn)改革的重要條件。
必須指出的是，改革舊的退休金制度、建立機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度，是促進(jìn)社會(huì )公平正義和完善新型養老保險制度體系繞不開(kāi)、躲不過(guò)的關(guān)鍵環(huán)節。
因此，目前既需要改革智慧，更需要改革決心與魄力，而做好頂層設計，并實(shí)行全國一盤(pán)棋自上而下地推進(jìn)，顯然是必須的舉措。
記者：在您看來(lái)，公務(wù)員養老制度該如何改革?您有什么建議?
鄭功成：我的建議其實(shí)在2008年組織完成“中國社會(huì )保障改革與發(fā)展戰略”報告時(shí)，就已向有關(guān)方面系統提過(guò)了。主要包括十條：
一是讓機關(guān)事業(yè)單位一體聯(lián)動(dòng)，而不宜分割推進(jìn);二是要通過(guò)結構優(yōu)化來(lái)實(shí)現制度轉型，即以多層次制度安排替代單一層次的退休金，而不是簡(jiǎn)單地大幅降低待遇，主張同時(shí)建立職業(yè)年金與年功年金制;三是個(gè)人必須承擔與企業(yè)職工相同的繳費義務(wù);四是建立與企業(yè)退休人員一樣的養老金待遇調整機制;五是建立適宜的管辦機制及其與其他養老保險制度的銜接機制;六是在實(shí)行年輕人同步起點(diǎn)的同時(shí)，制定中老年在崗者的過(guò)渡方案;七是采取分級負責制，即根據公職人員的歸屬明確劃分中央與地方政府的責任;八是由國家支付改革的初始成本，即適當增加一次工資，以消減改革初期帶來(lái)的陣痛，促使制度平穩轉型;九是單獨運行，即基于公職人員的穩定性和規避基金貶值風(fēng)險與保值增值壓力，可以單獨建賬，獨立運行;十是全國同步推進(jìn)，不宜再經(jīng)漫長(cháng)試點(diǎn)，因為改革目標與方向都是明確的，不需要再“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。
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