近20萬(wàn)億地方債務(wù)風(fēng)險亟須途徑化解，新型城鎮化需要大額投入。如何破解這個(gè)兩難問(wèn)題？財政部正在主導推動(dòng)的PPP(Public-Private-Partnership，公共私營(yíng)合作制)模式或將成為新手段。
據接近監管層人士近日向《第一財經(jīng)日報》記者表示，在去年年底結束的全國財政工作會(huì )議上專(zhuān)門(mén)套開(kāi)了一個(gè)研討PPP模式的會(huì )議。
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫(xiě)，通常被稱(chēng)為“公共私營(yíng)合作制”，也就是“公私合作”，包括廣義和狹義兩個(gè)范疇，目前討論的是狹義PPP模式。
官方及業(yè)界認為，相較于BOT(建設-經(jīng)營(yíng)-轉讓)模式，PPP模式將更強調由政府和社會(huì )資本分擔，有利于降低前期風(fēng)險。
“在當前創(chuàng )新城鎮化投融資體制、著(zhù)力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、積極推動(dòng)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀(guān)層面的操作方式升級，更是一次宏觀(guān)層面的體制機制變革�！必斦坎块L(cháng)樓繼偉如此表述PPP模式對當前中國經(jīng)濟的意義。
不過(guò)也有業(yè)內人士指出，我國尚存在法律法規不夠完善，項目風(fēng)險分擔機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，金融機構為控制風(fēng)險，融資條件難與國際接軌等問(wèn)題。此外，尚未形成風(fēng)險共擔、利益共享的前期工作機制。
據《第一財經(jīng)日報》獲悉，財政部將著(zhù)手梳理建立PPP項目庫，健全相關(guān)法律體系，并研究明確“怎樣支持”P(pán)PP運作，營(yíng)造良好的運作環(huán)境。
去年年底結束的十八屆三中全會(huì )提出，允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)。
改變靠“政府背書(shū)”的投融資方式
審計署最新公布的地方政府債務(wù)數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)規模達到10.89萬(wàn)億元，負有擔保責任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。此外，截至2012年底，有3個(gè)省級、99個(gè)市級、195個(gè)縣級、3465個(gè)鄉鎮政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
PPP核心功能之一是轉變公共產(chǎn)品供給機制。通過(guò)PPP模式可將一部分政府性債務(wù)剝離出去，也減輕政府債務(wù)壓力，從以往單一年度的“預算收支管理”，逐步轉向強化中長(cháng)期財政規劃和“資產(chǎn)負債管理”。
多年來(lái)，我國地方政府主要通過(guò)成立融資平臺等方式融資進(jìn)行市政建設，盡管對改善民生和社會(huì )事業(yè)發(fā)展起到積極作用，但也帶來(lái)債務(wù)規模較高等弊端。審計署最新公布的數據顯示，融資平臺公司是政府負有償還責任債務(wù)的最主要舉借主體，債務(wù)余額達到4.08萬(wàn)億元，或有債務(wù)余額達到2.9萬(wàn)億元。
學(xué)界一直認為，地方政府過(guò)度依賴(lài)傳統的投融資方式，過(guò)多涉入規劃、建設、融資、運營(yíng)等方面，帶來(lái)了政府邊界模糊、債務(wù)規模較高、公共產(chǎn)品供給效率低和民間資本進(jìn)入頻繁遭遇“玻璃門(mén)”等情況。例如，企業(yè)參與建設運營(yíng)，政府卻不先明確定價(jià)公式，民營(yíng)資本當然不敢進(jìn)入，而一些直屬于政府的國有企業(yè)可以事后同政府討論“定價(jià)”。
“投融資主體相對單一，主要依靠地方政府容易出現項目論證不充分倉促上馬的情況，融資平臺和項目公司都由地方政府出資設立，項目建設風(fēng)險、運營(yíng)風(fēng)險實(shí)際也都集中在地方政府，雖然一些政府運用了BT、BOT等新方式，對項目給予了過(guò)多承諾，造成項目實(shí)施仍依賴(lài)于地方政府�！庇信c會(huì )人士說(shuō)。
而地方政府直接參與投資，由于財務(wù)約束力不夠強，有些政府甚至為了追求政績(jì)出現重復建設和“豆腐渣”工程。社會(huì )資本帶資承包工程，再轉交給政府的所謂BT模式，由于其不關(guān)心后續經(jīng)營(yíng)，也容易出現“豆腐渣”工程。BOT方式是一個(gè)進(jìn)步，其特點(diǎn)是政府規劃設計、預測收入并給以定價(jià)，企業(yè)投標經(jīng)營(yíng)。但這種“一口價(jià)”的方式難免出現雙方預測不準的情況。
“之前的基礎設施建設主要是地方政府主導在做，這對城市發(fā)展起了很大作用，但到現在的確壓力有點(diǎn)大了。城鎮化會(huì )議之后，城市發(fā)展的需求會(huì )更大，如果用以前的方式去做，建設速度、可持續性以及已有基礎設施建設的運營(yíng)、維護等方面都面臨挑戰�！鄙鲜雠c會(huì )人士表示，推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，也是認為過(guò)去的路難以繼續走下去。
也就是說(shuō)，PPP模式轉變了這種依靠“政府背書(shū)”的投融資體制，將政府的一部分支出責任通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)權”方式轉移給市場(chǎng)主體社會(huì )企業(yè)。
對于如何調動(dòng)民間資本的積極性，PPP模式則建立了政府與企業(yè)市場(chǎng)主體的“利益共享”機制，通過(guò)長(cháng)期持有和經(jīng)營(yíng)，可有效平衡短期和長(cháng)期收益，讓企業(yè)“有錢(qián)可賺、有利可圖”，且盈利相對穩定，一定程度上解決了基礎設施短期回報差的問(wèn)題，從而使民間資本進(jìn)入成為可能。
此外，基礎設施項目收益穩定，與股票、債券等相關(guān)性低，是養老金、主權財富基金等機構投資者的資產(chǎn)配置選擇，有助于吸引這些資金進(jìn)入。例如，在英國希思羅機場(chǎng)的六家投資者中，就有中投公司和加拿大的養老基金。
預算硬約束防止政府“兜底”市場(chǎng)
然而，PPP模式并非毫無(wú)風(fēng)險。其獨具特色的風(fēng)險分擔同時(shí)也暗含著(zhù)政府因承諾過(guò)多而“兜底”市場(chǎng)的風(fēng)險。
根據國際經(jīng)驗，PPP項目運作周期長(cháng)，時(shí)常經(jīng)歷多屆政府，因此僅靠一屆政府的承諾難以令私人部門(mén)放心，各國也建立了包括法律法規、政策文件和指導性文件等在內的制度框架。
此外，還要明確財政約束。秘魯政府規定，PPP項目總財政承諾的現值不得超過(guò)GDP的7%，同時(shí)部分國家和地方政府還將財政承諾也納入預算管理，如巴西政府要求PPP項目補貼要作為償債資金納入預算。新西蘭、澳大利亞和智利等國政府都會(huì )定期統計包括PPP項目在內的或有負債，并公布數據。
在投融資中，投資者最為關(guān)心的應該是風(fēng)險分擔機制，風(fēng)險轉移和風(fēng)險分擔也是PPP模式的核心環(huán)節。一般來(lái)說(shuō)，風(fēng)險分擔環(huán)節的關(guān)鍵是“分責”，社會(huì )資本擅長(cháng)控制建造、運營(yíng)、技術(shù)風(fēng)險，政府主要分擔政治、法律及政策風(fēng)險。但在現實(shí)中，仍不乏政府“兜底”市場(chǎng)風(fēng)險的案例。
如20世紀90年代，哥倫比亞政府為多個(gè)機場(chǎng)和收費項目的收入提供擔保，并與獨立電力生產(chǎn)商簽訂長(cháng)期購電協(xié)議，承諾公用事業(yè)付費，但由于付費定價(jià)過(guò)低，項目收入低于預期，哥倫比亞政府向私人部門(mén)支付了20億美元。
倘若政府部門(mén)對PPP項目融資支持不能“量力而行”，則可能帶來(lái)“大麻煩”。2011年葡萄牙財政危機的誘因，就是其政府在國際金融危機爆發(fā)后濫用PPP模式，產(chǎn)生了巨大的財政風(fēng)險。從國際上來(lái)看，政府對PPP項目給予支持，一般通過(guò)成立擔�；鸬扔邢挢熑螌�(shí)體或結合財力狀況作出預算硬約束，以防止項目風(fēng)險最終轉變?yōu)樨斦L(fēng)險。
循序漸進(jìn) 拒絕“一哄而上”
在國內，一項新的方式出臺時(shí)常伴隨著(zhù)“放亂收死”的局面。推廣PPP模式如何避開(kāi)此怪圈？
“在我國現階段，政府和社會(huì )資本合作模式的法律法規還不健全，相關(guān)運作機制和管理經(jīng)驗的積累還需要一段時(shí)間，推廣PPP將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能‘一哄而上’。要研究有針對性的措施，運用PPP支持國內基礎設施建設�！睒抢^偉指出，要處理好“三個(gè)關(guān)系”，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系、當前與長(cháng)遠的關(guān)系以及傳統與創(chuàng )新的關(guān)系。
上述接近監管層的人士也表示，PPP模式對現在的地方政府也提出了挑戰�！叭绻芾聿缓�，或者不能形成競爭性市場(chǎng)，最終的成本政府也需要承擔�！�
對于適合PPP模式的項目也有較高要求。只有規模比較大、需求比較穩定、長(cháng)期合同關(guān)系比較清楚的項目，如供水、供電、通信、交通等，才適合采用政府和社會(huì )資本合作模式。
“主要是基礎設施建設，包括建橋修路、垃圾處理、上下水以及園區建設，以后還有醫院、養老這些都不排除引入PPP模式�！必斦控斦茖W(xué)研究所所長(cháng)賈康表示，一般來(lái)說(shuō)，這類(lèi)項目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會(huì )有很穩定回報的，類(lèi)似天使投資等肯定就對不上了。
不過(guò)，PPP模式在我國推進(jìn)仍存在諸多難題。富有參與PPP模式經(jīng)驗的中國中信股份有限公司總經(jīng)理助理洪波介紹說(shuō)，我國這方面法律法規不夠完善，項目風(fēng)險分擔機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，金融機構為控制風(fēng)險，融資條件難與國際接軌，導致項目財務(wù)成本較高，相比國際市場(chǎng)，融資成本較高。此外，尚未形成發(fā)起人，也就是建設方、運營(yíng)方、融資方，包括規劃設計、咨詢(xún)在內的中介機構等風(fēng)險共擔、利益共享的前期工作機制。
樓繼偉表示，對于未來(lái)PPP模式的發(fā)展，財政部將著(zhù)手研究三方面的具體操作問(wèn)題，包括研究明確“建設什么”的問(wèn)題，盡快梳理建立PPP項目庫；研究明確“如何管理”的問(wèn)題，建立健全循序漸進(jìn)的PPP模式法律體系；研究明確“怎樣支持”的問(wèn)題，營(yíng)造良好的PPP模式運作環(huán)境。
目前，一些地方積極性很高，已經(jīng)按照財政部的要求，著(zhù)手開(kāi)展相關(guān)工作。1月10日，浙江省省長(cháng)李強在全省財政地稅工作電視電話(huà)會(huì )議上表示，今年擬推進(jìn)試點(diǎn)PPP模式�！兜谝回斀�(jīng)日報》記者從浙江省財政廳獲悉，浙江方面正在草擬具體方案。PPP模式無(wú)疑將加速浙江民間資本進(jìn)入公共設施領(lǐng)域。
高鐵項目或成走向海外“樣本”
在推動(dòng)中國企業(yè)
“走出去”方面，PPP模式也能夠發(fā)揮重要作用。樓繼偉認為，可以“試水”高鐵項目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內的運營(yíng)商、設備供應商、工程承包商、資金供應商等整合起來(lái)，運用PPP模式，將這一項目做成“走出去”轉型升級的“樣板案例”。
與國內的投融資模式類(lèi)似，傳統的“走出去”融資模式也面臨著(zhù)轉型的問(wèn)題。其中，在“融資難”方面，在傳統模式下，外方借款人一般是項目發(fā)起人，國內銀行會(huì )要求外國政府提供主權擔保，但現在這方面的障礙越來(lái)越大。
我國企業(yè)“走出去”多處于價(jià)值鏈低端，多靠項目施工賺取“辛苦錢(qián)”，很少能參與到科研、規劃、運營(yíng)等價(jià)值鏈高端，業(yè)務(wù)附加值較低。
數據顯示，2012
年，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數項目是“一錘子買(mǎi)賣(mài)”和“建完就走”，也很難在東道國產(chǎn)生“品牌效應”。
PPP模式或將成為化解上述難題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業(yè)共同成立SPV(特殊目的機構)，捆綁為“利益共同體”，一起負責項目管理。通過(guò)簽訂雙方長(cháng)期合同，東道國政府幫助企業(yè)化解政治、法律等風(fēng)險，確�；ダ糙A(yíng)，大幅減少政策變更風(fēng)險。
“通過(guò)PPP模式參與國外的項目，與在國內發(fā)揮的作用也是一樣的，對政府來(lái)說(shuō)，政府的資金壓力會(huì )減少，對社會(huì )來(lái)說(shuō)，項目績(jì)效和服務(wù)水平都會(huì )提高，對企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以打開(kāi)此前沒(méi)能打開(kāi)的空間�！辟Z康說(shuō)。
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