改革開(kāi)放以來(lái)，一直走在土地改革前列的廣東省佛山市南海區，作為全國試點(diǎn)近期再次探索土地改革，在原有基礎上融合創(chuàng )新，通過(guò)不斷完善集體土地整備制度、混合開(kāi)發(fā)、“毛地”入市等系列舉措，將原本零散破碎的土地騰挪組合成片的新做法，有效破解了城鄉融合發(fā)展中“土地碎片化利用”難題。經(jīng)過(guò)近兩年改革探索，南海區初步形成城鄉高質(zhì)量融合發(fā)展的新格局。受訪(fǎng)專(zhuān)家和基層干部認為，南海區的經(jīng)濟在京津冀、長(cháng)三角、珠三角和大灣區等工業(yè)發(fā)展到一定階段的區域有借鑒意義。

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粵港澳大灣區背景下，佛山南海千燈湖金融高新區不僅是佛山最早發(fā)展起來(lái)的核心區域之一，更是整個(gè)灣區的創(chuàng )新戰略發(fā)展高地以及金融創(chuàng )新中心。（南海區委宣傳部供圖）

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　　地改“優(yōu)等生”面臨“土地碎片化利用”新難題

　　作為改革開(kāi)放的先行區，廣東佛山市南海區一直承擔著(zhù)全國土地改革試驗田的角色，其中，對于農村土地改革更是作出了諸多探索。

　　如1992年，南海區大膽開(kāi)啟了農村股份合作制改革的序幕，首創(chuàng )中國農村工業(yè)化的利益共享機制；2007年，南海又在廣東省率先開(kāi)展“三舊”改造，在存量土地上開(kāi)拓發(fā)展空間；2015年，南海區成為全國33個(gè)農村土地制度改革試點(diǎn)之一，承擔農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革試點(diǎn)任務(wù)，之后被追加了“農村土地征收”“宅基地制度改革”的任務(wù)?！叭龎K地”改革成為南海區土地改革的里程碑。

　　隨著(zhù)土地開(kāi)發(fā)強度不斷提升，昔日地改“優(yōu)等生”面臨“土地利用碎片化”新難題。

　　佛山市自然資源局南海分局副局長(cháng)周炎坤表示，截至目前，一方面，土地開(kāi)發(fā)強度早已超過(guò)50%，經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的土地空間不復存在；另一方面土地權屬復雜，土地利用碎片化特征明顯，全區612個(gè)村級工業(yè)園占工業(yè)用地的58%，面積在100畝以下的占比高達43%，但年創(chuàng )稅收只占全區年稅收9%。

　　據武漢大學(xué)、華南理工大學(xué)等高校聯(lián)合撰寫(xiě)的一份報告，南海區各類(lèi)地在空間上高度分散與混雜，每個(gè)村的集體工業(yè)用地平均斑塊面積為15.79公頃，國有用地平均斑塊面積也只有16.83公頃，遠低于《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》。

　　佛山市南海區委辦公室副主任丁堅介紹，一塊產(chǎn)業(yè)用地旁邊可能是鄉村、池塘和樓盤(pán)，項目落戶(hù)需要考慮噪音、環(huán)境保護等多種因素，削弱了區域競爭力，制約著(zhù)當地發(fā)展?！俺遣怀?、鄉不鄉”成為以南海為代表的珠三角縣域最典型的城市面貌。

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南海九江鎮水網(wǎng)交錯，高空俯瞰下魚(yú)塘成片，或是村落林立，或是公路貫穿，構成一幅幅富有特色的水鄉人家、?；~(yú)塘的田園畫(huà)面。(南海區委宣傳部供圖)

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　　從單點(diǎn)突破到系統性推進(jìn)　探索城鄉融合發(fā)展新路徑

　　據了解，南海區的問(wèn)題在廣東其他地方也不同程度存在。2019年7月，廣東省委深改委批復同意南海區建設廣東省唯一的城鄉融合發(fā)展改革創(chuàng )新實(shí)驗區，肩負著(zhù)為粵港澳大灣區世界級城市群城鄉高質(zhì)量融合發(fā)展探路的使命。

　　南海區以此為重任，創(chuàng )新性地提出“國土空間綜合治理改革創(chuàng )新”?！耙郧笆菃吸c(diǎn)突破，而現在是系統性全面推進(jìn)”，周炎坤如此形容這次南?！靶碌馗摹焙鸵酝膮^別。

　　一是強化賦權賦能，突出土地同權同價(jià)，初步構建起以集體土地入市機制為核心的城鄉土地要素市場(chǎng)化配置政策體系。如，以租賃產(chǎn)權登記、暢通抵押質(zhì)押融資渠道，允許集體土地上的產(chǎn)業(yè)載體辦理預售及分割登記、分拆銷(xiāo)售，幫助用地企業(yè)提高資金運轉效率。

　　周炎坤介紹，當前，南海集體與國有建設用地逐步趨向同權同價(jià)，當地70%以上的產(chǎn)業(yè)用地來(lái)源于集體建設用地，工業(yè)用地成本明顯降低，騰龍數據中心等百億級項目在集體土地上落戶(hù)。

　　二是強化空間統籌，初步構建了以土地置換和混合開(kāi)發(fā)機制為核心的推動(dòng)城鄉空間集聚政策體系。如，探索集體建設用地整備制度，鼓勵通過(guò)托管方式，由園區管理機構（或委托產(chǎn)業(yè)運營(yíng)機構）為實(shí)施主體，將園區內產(chǎn)業(yè)落后、零星分散的集體建設用地進(jìn)行整合、土地清理及前期開(kāi)發(fā)，實(shí)行統一規劃和產(chǎn)業(yè)招商，以此實(shí)現集體土地的規?；y籌開(kāi)發(fā)利用，提升土地利用效率。

　　再比如“混合開(kāi)發(fā)”模式，以產(chǎn)業(yè)+社區、國有+集體、出讓+出租，以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為主的土地復合利用方式，允許國有和集體土地連片置換，將不同權屬、不同用途的土地整合入市，統一規劃、統一建設、統一運營(yíng)，有效推動(dòng)了土地連片開(kāi)發(fā)。桂城愛(ài)車(chē)小鎮通過(guò)混合開(kāi)發(fā)，將業(yè)態(tài)單一、布局雜亂的華南汽車(chē)城改造為綜合性汽車(chē)產(chǎn)業(yè)小鎮，預計提供就業(yè)崗位2萬(wàn)個(gè)、產(chǎn)值增長(cháng)3倍多，實(shí)現了村集體收益增長(cháng)4倍多。

　　三是強化市場(chǎng)參與，初步構建起以利益均衡機制為核心的城市更新（“三舊”改造）政策體系。如南海區　“毛地”入市先行先試政策。所謂“毛地”入市，是指未達到手續齊全（有集體所有權證，沒(méi)集體使用權證）或土地上蓋建筑物租約未到期的農村集體建設用地，允許上平臺招商。

　　位于大瀝鎮河東社區的鹽步家具城打響了“毛地”入市的“頭槍”。這是一個(gè)建立在農村集體土地上的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。在歷時(shí)28年的經(jīng)營(yíng)后，亟待改造升級，但因屬于租約未到期“毛地”，入市受限，無(wú)法進(jìn)行系統的布局改造。而“毛地”入市政策的推出，村集體可以通過(guò)土地整理的方式，提前選取新的市場(chǎng)改造主體；市場(chǎng)改造主體也可以制度性保障土地租約解除或者拆除工作完成后直接獲得使用土地的權利，提前鎖定適合企業(yè)發(fā)展的土地。

　　大瀝鎮黨委主要負責人介紹，“毛地”入市放寬了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的標準，市場(chǎng)的疑慮被打消，產(chǎn)業(yè)升級的空間也打開(kāi)了，能夠更充分地利用市場(chǎng)力量，盤(pán)活土地資源。

　　效益初顯　專(zhuān)家認為具備借鑒意義

　　記者調研了解到，經(jīng)過(guò)近兩年探索，南海區“新地改”全面落實(shí)落細實(shí)驗區建設重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施方案部署的6項近期主要目標，效益初顯：

　　一是城鄉空間格局初步實(shí)現了重構。周炎坤說(shuō)，對土地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、城市功能進(jìn)行系統規劃和科學(xué)布局，“東部城市、中部產(chǎn)業(yè)、西部生態(tài)”的主體功能區格局初顯。啟動(dòng)建設2個(gè)萬(wàn)畝和20個(gè)千畝連片現代主題產(chǎn)業(yè)園，初步建成5個(gè)萬(wàn)畝連片農業(yè)示范片區，城鄉空間集聚發(fā)展的態(tài)勢初步形成。

　　二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新的臺階。南海區委改革辦統計數據顯示，南?，F有高新技術(shù)企業(yè)數量達2268家，規模以上工業(yè)企業(yè)數量達3406家，形成泛家居、裝備制造、汽車(chē)及新能源3個(gè)千億級產(chǎn)業(yè)集群。

　　三是農業(yè)農村高質(zhì)量發(fā)展步伐明顯加快，城鄉人居環(huán)境質(zhì)量大幅提升。2020年，全區農村集體經(jīng)濟組織可支配收入超百億元，居全國同級地區前列。獲評全國農村幸福社區建設示范區。同時(shí)，城鄉黑臭水體治理全面達標，7個(gè)國控、省控斷面水質(zhì)考核全面達標，廣佛跨界河流水質(zhì)同比改善27%。啟動(dòng)建設13個(gè)萬(wàn)畝千畝城市公園。

　　作為研究中國土地問(wèn)題的權威專(zhuān)家，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英曾數次來(lái)南海區。他表示，南海區“新地改”的成功做法對當前尤其京津冀、長(cháng)三角、珠三角和大灣區等工業(yè)發(fā)展到一定階段的區域有較大借鑒意義。首先，南?！靶碌馗摹痹谝延懈母锘A上強化頂層設計，對全域進(jìn)行國土空間再造、城鄉空間再造、產(chǎn)業(yè)空間再造、生活空間再造、生態(tài)空間再造，促進(jìn)城鄉全面融合一體發(fā)展。其次，在集體土地跟國有土地之間找到平衡，就是要確保公共用地、政府戰略性用地、集體土地三部分的平衡。其中，政府戰略性用地需要做好規劃，以確保未來(lái)在重大項目發(fā)展中保有空間。而集體土地則要進(jìn)行轉型升級，以升級確保集體和農民的收益。