1月底，隨著(zhù)新疆首次以?huà)炫品绞匠晒Τ鲎?宗油氣探礦權，國土資源部推進(jìn)油氣勘查開(kāi)采體制改革又迎來(lái)一次重要節點(diǎn)。自2015年7月7日國土資源部發(fā)布新疆石油天然氣勘查區塊招標公告以來(lái)， 各級油氣資源主管部門(mén)不斷加大油氣勘查開(kāi)采的投入，已初步探索出開(kāi)放、競爭、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟新體制新機制。但改革之路并非一帆風(fēng)順，一些首次進(jìn)入油氣勘查領(lǐng)域的中標企業(yè)因經(jīng)驗欠缺、人才儲備不足等原因，在一定程度上影響了勘查進(jìn)度。隨著(zhù)改革逐漸步入深水區，進(jìn)一步完善油氣礦業(yè)權競爭性出讓制度，成為今年油氣改革的一項重點(diǎn)。

　　天山腳下“一錘定音”。1月23日，新疆維吾爾自治區國土資源交易中心掛牌出讓5個(gè)石油天然氣勘查區塊的探礦權，來(lái)自國內的7家企業(yè)參與競價(jià)，最終成交3塊，總成交價(jià)達27億余元。這是新疆首次以?huà)炫品绞匠鲎層蜌鈪^塊探礦權。

　　自2015年新疆首輪成功公開(kāi)招標出讓4個(gè)油氣勘查區塊，結束了油氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域長(cháng)期由國有石油公司專(zhuān)營(yíng)的局面以來(lái)，進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)。引入更多社會(huì )主體進(jìn)入油氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域的呼聲愈發(fā)高漲。

　　從油氣勘查開(kāi)采體制改革打響“第一槍”，到新疆首次掛牌出讓油氣勘查區塊探礦權，我國油氣資源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革不斷提速。

　　資源稟賦優(yōu)異，先行實(shí)踐受阻

　　新疆地處我國西北邊陲，幅員遼闊。這里自然資源豐裕，是我國油氣資源的重要戰略接替區，油氣資源開(kāi)發(fā)前景十分廣闊。雖然自1955年克拉瑪依油田開(kāi)采至今已經(jīng)過(guò)去了60多年，但新疆地區的油氣開(kāi)采活力仍然不減當年。

　　近年來(lái)，新疆新發(fā)現了大量油氣資源。2015年，新疆準噶爾盆地周邊估算油頁(yè)巖資源量21億噸，大黃山油頁(yè)巖礦估算資源量24億噸;2016年，新疆塔里木盆地確認了儲量達17億噸的順北油氣田;2017年，新疆克拉瑪依油田確認了10億噸級瑪湖油田，烏魯木齊市達坂城區發(fā)現千億方儲量的大型煤層氣田。此外，新疆還有大量油砂、頁(yè)巖氣等資源。

　　資料顯示，截至2016年底，各石油企業(yè)在新疆共設置石油天然氣探礦權131個(gè)，面積53.75萬(wàn)平方公里，采礦權79個(gè)，面積1.41萬(wàn)平方公里。

　　但不可否認的是，新疆的油氣資源開(kāi)采難度與日俱增，而且大部分區塊集中在少數企業(yè)手中，“占地盤(pán)”“圈而不探”等現象較為嚴重，由此帶來(lái)的一些弊端也日益顯現。此外，受資質(zhì)門(mén)檻等限制，一些有投資能力的企業(yè)無(wú)法進(jìn)行油氣勘查開(kāi)發(fā)。破除體制障礙，打破油氣專(zhuān)營(yíng)局面的呼聲日益迫切。

　　其實(shí)早在2012年，新疆就為打開(kāi)油氣領(lǐng)域壟斷壁壘作出了第一次成功的嘗試。當年8月8日，中石油、新疆維吾爾自治區政府、新疆生產(chǎn)建設兵團三方共同簽署合作協(xié)議，并分別指定中國石油天然氣股份有限公司、新疆能源(集團)公司、新疆生產(chǎn)建設兵團投資有限責任公司為各方出資人，組建克拉瑪依紅山油田有限責任公司，合作開(kāi)發(fā)面積為100平方公里的油氣資源。

　　雖然此后新疆政府和當地企業(yè)多次嘗試更大范圍介入上游油氣區塊開(kāi)發(fā)，但均沒(méi)有取得突破性進(jìn)展。有業(yè)內人士認為，紅山油田對新疆油氣勘采的意義，更多停留在證明某些時(shí)刻用某些方式可以打破壟斷。但必須承認的是，紅山油田公司成為了打破石油巨頭壟斷新疆油氣資源的先行者。

　　隨著(zhù)實(shí)踐的不斷深入，在隨后的2014年2月10日，新疆維吾爾自治區政府在混合所有制經(jīng)濟推進(jìn)會(huì )中指出，各央企駐疆企業(yè)要積極推動(dòng)在疆注冊、地方參股工作，大力發(fā)展非公有經(jīng)濟，鼓勵非公有經(jīng)濟進(jìn)入非禁領(lǐng)域，實(shí)現多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展。

　　但據資料顯示，在推進(jìn)過(guò)程中，雖然自治區政府不斷協(xié)調，積極主動(dòng)與在疆央企進(jìn)行聯(lián)系溝通，并建立健全了良好的油地聯(lián)席工作機制和日常聯(lián)系溝通工作機制，但因駐地央企均沒(méi)有與地方開(kāi)展合資合作屬地注冊工作的自主權，各項目推進(jìn)工作方面存在諸多壓力。

　　首輪改革蹚水前行

　　由中央牽頭進(jìn)行油氣勘查開(kāi)采體制改革已勢在必行。

　　2014年，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會(huì )議提出推動(dòng)能源消費、供給、技術(shù)和體制四項革命，部署油氣勘查開(kāi)采體制改革，破除體制障礙，加大國內油氣勘查開(kāi)采力度，牢牢掌握能源安全的主動(dòng)權。

　　為此，國務(wù)院決定，首先在油氣資源潛力較大的新疆開(kāi)展油氣勘查開(kāi)采試點(diǎn)工作，主要目標是放開(kāi)市場(chǎng)、平等準入、激發(fā)市場(chǎng)活力，加大油氣勘查開(kāi)采的投入，探索出開(kāi)放、競爭、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟新體制機制，為下一步全面深化油氣勘查開(kāi)采體制改革提供寶貴經(jīng)驗。

　　天時(shí)、地利和人和，新疆注定成為試點(diǎn)首選。2015年7月7日，國土資源部發(fā)布新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓項目公告，以新疆為試點(diǎn)的油氣資源上游領(lǐng)域改革正式拉開(kāi)序幕。

　　國土資源部油氣資源戰略研究中心有關(guān)專(zhuān)家此前表示，本輪嘗試在石油、天然氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域引入社會(huì )資本，具有“破冰”意義。

　　新疆首輪油氣資源上游領(lǐng)域改革驚喜頗多、亮點(diǎn)頻現，但同時(shí)也存在諸多困難。

　　2016年3月23日，國土資源部、中國地質(zhì)調查局、新疆國土資源廳、新疆發(fā)改委及伊犁、阿勒泰等地方負責人和中標的3家企業(yè)共同參加了新疆油氣勘查開(kāi)采改革試點(diǎn)中標企業(yè)及地方對接座談會(huì )。東營(yíng)寶莫石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)有限公司總經(jīng)理李曉清在會(huì )上規劃了他們的3年勘探期工作：第一年為勘查年，主要進(jìn)行野外勘查;第二年為突破年，查清勘查區塊含油氣情況;第三年一旦有突破，將抓緊實(shí)施。

　　但從早期頁(yè)巖氣探礦權的招標實(shí)踐來(lái)看，實(shí)際效果有可能并不像預期中的那么平順。

　　2014年11月，國土資源部就對頁(yè)巖氣招標第一輪中標的兩家公司中石化和河南煤層氣公司開(kāi)出了罰單，原因是在勘查許可證有效期的三年內，兩家公司均未完成承諾的勘查投入，受到的處罰包括繳納違約金和核減區塊面積。

　　有業(yè)內人士表示，如若參照先前頁(yè)巖氣試點(diǎn)效果，新疆區塊的常規油氣勘查權放開(kāi)試點(diǎn)，可能也會(huì )面臨第一輪頁(yè)巖氣中標企業(yè)面臨的問(wèn)題，比如對成藏地質(zhì)規律認識不清，工作進(jìn)展沒(méi)有預想中順利等等。

　　東營(yíng)寶莫石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)有限公司是首輪試點(diǎn)中標企業(yè)中唯一一家上市企業(yè)。有資料顯示，該公司對中標的新疆布爾津地區承諾的工作量換算的總勘查投入為12.065 億元，而該公司的凈資產(chǎn)總值則為11.3億元。2015年11月26日，該公司董事會(huì )在《關(guān)于向國土資源部出具銀行履約保函》投票時(shí)，公司部分董事投了反對票，他們認為探礦權項目專(zhuān)業(yè)性強，具有投資風(fēng)險，其實(shí)施可能會(huì )對公司經(jīng)營(yíng)造成較大影響。

　　此外，對于一個(gè)從未涉足過(guò)上游油氣資產(chǎn)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，取得礦產(chǎn)資源勘查許可證只是萬(wàn)里長(cháng)征的第一步，接下來(lái)還要面臨人才隊伍組建、技術(shù)支持、資金來(lái)源等種種問(wèn)題。今年是三年勘探工作期的最后一年，成效究竟如何，還有待于時(shí)間和實(shí)踐的檢驗。

　　此外，中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟所能源經(jīng)濟室主任朱彤認為，從全面深化我國石油天然氣勘查開(kāi)采體制層面看，新疆首次油氣區塊招標試點(diǎn)改革尚只是邁出了萬(wàn)里長(cháng)征第一步。但要真正建立和實(shí)現開(kāi)放競爭和富有活力的油氣勘探開(kāi)采市場(chǎng)體制，就必須要解決絕大部分賦存條件好的存量油氣區塊沉淀于在位企業(yè)手中的事實(shí)。此種情況下，不真正解決我國石油天然氣存量區塊競爭和優(yōu)化配置問(wèn)題，小規模的油氣區塊增量招標就只能是改革的點(diǎn)綴和象征。

　　打破壟斷局面，改革還有長(cháng)路要走

　　近年來(lái)，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、國土資源部、財政部等部門(mén)持續發(fā)力、重拳頻出，多項政策密集出臺力促油氣體制改革再謀新篇。

　　2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見(jiàn)》，要求按照公開(kāi)、公平、公正和競爭擇優(yōu)的要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

　　2017年1月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《石油發(fā)展“十三五”規劃》和《天然氣發(fā)展“十三五”規劃》，提出全面深化油氣體制改革。此后的4月~7月，《礦業(yè)權出讓制度改革方案》《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》相繼出臺，強調要推進(jìn)礦業(yè)權競爭出讓?zhuān)瑖栏裣拗茀f(xié)議出讓?zhuān)S護實(shí)現國家礦產(chǎn)資源基本權益，合理調節礦產(chǎn)資源收入。

　　最值得一提的是，2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，明確提出實(shí)行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護性開(kāi)發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規油氣勘查開(kāi)采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。這標志著(zhù)油氣體制改革正式拉開(kāi)帷幕，而壟斷程度最高的上游也被確定為首要突破環(huán)節。

　　在去年1月21日舉行的新疆維吾爾自治區國土資源工作會(huì )議上，經(jīng)過(guò)多輪會(huì )商，中石化、中石油、中海油3家油企同意退出在新疆的30萬(wàn)平方千米、近30個(gè)油氣勘查區塊。

　　隨后，2017年12月5日，國土資源部發(fā)布公告，以?huà)炫品绞焦_(kāi)出讓新疆塔里木盆地柯坪西區塊等5個(gè)石油天然氣勘查區塊探礦權。

　　以?huà)炫品绞匠鲎層蜌鈪^塊是新疆油氣勘查開(kāi)采體制改革試點(diǎn)一項全新的嘗試，在全國尚屬首次。而這已經(jīng)是自2013年塔里木盆地油氣探礦權競爭性出讓、2015年6石油天然氣勘查區塊探礦權公開(kāi)招標出讓后，新疆近年來(lái)第三次嘗試為油氣田開(kāi)發(fā)引入除“三桶油”之外的主體，油氣上游領(lǐng)域市場(chǎng)化改革儼然已開(kāi)始提速。

　　與首輪石油天然氣勘查區塊招標出讓還有一個(gè)不同，作為油氣勘查開(kāi)采改革試點(diǎn)地區，新疆2017年石油天然氣勘查區塊探礦權以?huà)炫品绞焦_(kāi)出讓?zhuān)蓢临Y源部委托自治區人民政府組織實(shí)施，由新疆國土資源交易中心具體執行。這成為本輪油氣探礦權出讓的又一大亮點(diǎn)。

　　專(zhuān)家指出，中國油氣改革將以推動(dòng)市場(chǎng)化轉型為重點(diǎn)，涵蓋行業(yè)價(jià)值鏈的方方面面。民營(yíng)油企能進(jìn)入上游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，顯示我國油氣上游壟斷格局正在進(jìn)一步被打破?！靶陆怨_(kāi)掛牌、價(jià)高者得的方式出讓油氣區塊探礦權，給更多有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)入新疆參與能源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)提供了‘公開(kāi)、公平、公正’的平臺和機遇?！备偟盟锬九璧販厮迏^塊的中曼石油天然氣集團股份有限公司副總經(jīng)理姜笑夫表示。

　　業(yè)內人士同時(shí)認為，對于企業(yè)來(lái)說(shuō)，此次新疆掛牌出讓的5個(gè)區塊有2個(gè)并沒(méi)有人參與競買(mǎi)，這說(shuō)明相關(guān)企業(yè)對于油氣投資領(lǐng)域的選擇是日趨理性的?！?家企業(yè)的競買(mǎi)在事前都做了充分的準備研判工作，并且也希望國土資源部門(mén)能拿出更多更有價(jià)值的區塊進(jìn)行市場(chǎng)交易?！?/p>

　　國土資源部地質(zhì)勘查司相關(guān)負責人撰文指出，油氣勘查開(kāi)采體制改革的總目標是立足國內提高能源資源保障能力。針對礦業(yè)權流轉和退出機制不健全、勘查投入不足和探明可采儲量不足、多元主體勘查開(kāi)采機制未形成和監管不到位六個(gè)問(wèn)題，國土資源部相關(guān)單位認真謀劃，針對問(wèn)題研究改革措施，廣泛聽(tīng)取建議和意見(jiàn)，充分銜接剛剛出臺的礦業(yè)權出讓制度改革、權益金制度改革、礦業(yè)權交易制度改革、礦業(yè)權人勘查開(kāi)采監督制度改革等，制定了油氣勘查主體條件，在礦業(yè)權流轉方面制定了促進(jìn)流轉和嚴格程序的要求，在退出機制方面采用了經(jīng)濟手段和行政手段并舉的方式，在解決勘查投入不足方面制定了鼓勵勘查促進(jìn)開(kāi)發(fā)的新要求，在解決探明可采儲量不足方面提出了“促發(fā)現、退空白”的具體措施。

　　該負責人指出，經(jīng)過(guò)多次研討和征求意見(jiàn)，目前已經(jīng)形成了關(guān)于深化油氣勘查開(kāi)采改革的征求意見(jiàn)稿，從油氣勘查主體條件、區塊出讓方式、出讓收益、區塊退出、區塊流轉、勘查開(kāi)采監管等方面制定了具體改革措施，同時(shí)修改有關(guān)法規，使改革于法有據。

　　2017年5月23日，習近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十五次會(huì )議上提出：“要認真謀劃深入抓好各項改革試點(diǎn)，堅持解放思想、實(shí)事求是、鼓勵探索、大膽實(shí)踐、敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經(jīng)驗做法，帶動(dòng)面上改革?！边@些要求完全適用于當前油氣體制改革試點(diǎn)工作。

　　在1月16日舉行的首屆中國能源周上，業(yè)內相關(guān)專(zhuān)家表示，油氣上游改革要實(shí)行競爭性出讓的方向已明確，2018年要以完善油氣礦業(yè)權競爭性出讓制度為重點(diǎn)，推進(jìn)油氣上游改革。

　　以新疆在上游領(lǐng)域的一系列大動(dòng)作為契機，2018年油氣改革必將進(jìn)入施工高潮期。

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