隨著(zhù)城市建設進(jìn)入存量提升階段，城市更新改造逐漸成為主戰場(chǎng)，在這一過(guò)程中，每個(gè)城市都面臨著(zhù)機遇和挑戰。作為國家中心城市和超大城市之一，上海經(jīng)過(guò)30多年大規模舊區改造和城市更新，城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。然而，相關(guān)更新改造工作仍十分繁重，亟待統籌協(xié)調。在摒棄“大拆大建”模式的情況下，如何實(shí)現居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進(jìn)？怎樣實(shí)現財務(wù)平衡，吸引更多的社會(huì )力量參與？

　　《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，隨著(zhù)上海市城市更新促進(jìn)會(huì )召開(kāi)第一屆第一次會(huì )員大會(huì )，未來(lái)上海市城市更新促進(jìn)會(huì )、上海市城市更新中心、上海城市更新基金將同步建設推進(jìn)，實(shí)現政府、企業(yè)、社會(huì )等各方共同發(fā)力，構建本市城市更新生態(tài)體系，助力城市更新行動(dòng)提速升級。通過(guò)一系列工作機制的創(chuàng )新，上海同步促進(jìn)城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風(fēng)貌保護，努力走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑。

　　直面“雙選題”：在保護歷史風(fēng)貌中推進(jìn)城市更新

　　梧桐掩映之下，不同時(shí)期的花園洋房、聯(lián)體別墅和新式里弄依次排列，特色小店與辦公園區穿插其中……實(shí)施城市更新后的上海市長(cháng)寧區武夷路，不僅保留了豐富多樣、特色鮮明的文化肌理，居住、工作、生活消費等功能配套也一應俱全。

?

上圖：2020年12月9日，在位于上海楊浦區的老房子里，邱燕萍沿著(zhù)閣樓樓梯上樓，身后就是僅夠一人使用的衛生間。

下圖：2020年12月30日，邱燕萍在位于上海青浦區的新房里看電視。

新華社記者　方喆　攝?

　　“以前我們這里‘拎馬桶’比較普遍，比如武夷路305弄，不少家庭擠在20平方米左右的房子里，幾十年來(lái)一直過(guò)著(zhù)蝸居生活。從2018年開(kāi)始，隨著(zhù)舊改推進(jìn)，很多人住上了寬敞明亮的大房子?！睆男【蜕钤谖湟穆返拈L(cháng)寧區華陽(yáng)路街道潘東居委會(huì )主任方仁林說(shuō)。

　　記者看到，武夷路在改造中保留了原菜市場(chǎng)功能，納入了便民中心、社區文化、公共綠地等功能性設施，整條街煥新成為有生活、有文化、有溫度的活力社區。

　　“舊區改造既要滿(mǎn)足原住民改善居住條件的需求，又要傳承歷史文脈、保護歷史風(fēng)貌，從而呈現出一種高品質(zhì)的‘煙火氣’?！鄙虾３鞘泄部臻g設計促進(jìn)中心主任徐妍說(shuō)。

　　如何在舊改中，實(shí)現居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進(jìn)，進(jìn)而提升城市魅力？加快建設“人民城市”的上海，近年來(lái)通過(guò)創(chuàng )新思路和工作機制，加大政策和資金支持力度，正在努力答好這道無(wú)處不在的“雙選題”。

　　黃浦區喬家路里弄的書(shū)隱樓是一座擁有250多年歷史的藏書(shū)樓，受制于私人產(chǎn)權問(wèn)題，保護更新工作一直無(wú)法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。上海市城市更新中心以舊改為契機，出面理清復雜的產(chǎn)權關(guān)系，將這座私家園林建筑收歸國有，隨即展開(kāi)緊急搶修和更新方案論證工作。

　　被稱(chēng)為“海上第一名園”的舊式石庫門(mén)里弄張園，在實(shí)施保護性征收時(shí)，動(dòng)遷了1100多戶(hù)居民，在改善百姓居住條件的同時(shí)，未來(lái)將打造留住城市記憶的歷史風(fēng)貌街區。

　　“目前，上海舊改到了攻堅階段，越是‘啃最難啃的骨頭’，越要更加堅定不移地保留保護城市文脈。保留保護好歷史風(fēng)貌和歷史建筑，是上海城市建設及更新思路的升級?！鄙虾Ｊ凶〗ㄎ魅我P說(shuō)，城市發(fā)展要算大賬、算長(cháng)遠賬，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不可偏廢。

　　上海市委書(shū)記李強指出，要以科學(xué)態(tài)度、“繡花功夫”做好保護利用的大文章，在保護中更新、在更新中更好保護，做到處處見(jiàn)歷史、處處顯文化，更好塑造城市軟實(shí)力的神韻魅力，更好彰顯高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的生動(dòng)圖景。

　　按下加速鍵：高效構建城市更新生態(tài)體系

　　“以前一年做1000戶(hù)就算舊改大項目了，2020年以來(lái)的項目幾乎全是2000戶(hù)以上一起開(kāi)動(dòng)?！币晃蛔?012年就在北外灘從事舊改工作的基層干部坦言，上海城市更新速度不斷加快，他們的征收周期也從以“年”為單位計算壓縮到以“月”為單位計算?！?020年下半年到2021年上半年，北外灘一年的征收量就超過(guò)前八年總和，惠及居民2.1萬(wàn)戶(hù)?！?/p>

　　近年來(lái)，上海舊改速度明顯加快，每年為3萬(wàn)余戶(hù)老城廂居民解決最“急難愁盼”的居住問(wèn)題。據上海市住建委數據，2017年上海中心城區二級舊里以下房屋改造約40萬(wàn)平方米，2018年約完成45萬(wàn)平方米，2019年約完成55萬(wàn)平方米，2020年約完成75.3萬(wàn)平方米，2021年完成90.1萬(wàn)平方米……

　　舊改跑出“加速度”，得益于上海的城市更新生態(tài)體系——城市更新中心、城市更新基金和城市更新促進(jìn)會(huì )——同步建設推進(jìn)，政府、企業(yè)、社會(huì )、研究等各方力量共同發(fā)力，構建起完整的城市更新工作體系。

　　首先，做強城市更新中心。2020年7月，上海市城市更新中心成立，由功能性國企上海地產(chǎn)（集團）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)上海地產(chǎn)集團）承擔相關(guān)職能。作為全市統一的舊區改造功能性平臺，該中心負責具體推進(jìn)舊區改造、舊住房改造、城中村改造工作，以及其他城市更新項目的實(shí)施。

　　上海地產(chǎn)集團董事長(cháng)馮經(jīng)明介紹說(shuō)，上海市城市更新中心組建了規劃、資金、招商和項目實(shí)施等專(zhuān)業(yè)團隊，確保該中心更好地履行職能。為充分發(fā)揮該中心的作用，上海市住建委、發(fā)展改革委、財政局、規劃資源局和房屋管理局等部門(mén)也為該中心賦權賦能，并完善了相關(guān)配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推進(jìn)。

　　如何實(shí)現財務(wù)平衡是城市更新的老大難問(wèn)題?！艾F在留下的舊改地塊，是‘骨頭中的骨頭’，歷史欠賬比較多?！鄙虾５禺a(chǎn)集團總裁管韜萍說(shuō)，之前舊改地塊上要求配建的公共設施基本都留給了現在的地塊。

　　據上海地產(chǎn)集團首席投資運營(yíng)官趙德和介紹，上海市城市更新中心可以在全市做統籌，通過(guò)捆綁地塊、優(yōu)化規劃、容積率轉移等方式實(shí)現項目的盈虧平衡，并形成一個(gè)長(cháng)期機制?！皞鹘y的舊區改造模式受制于土地出讓方式和利益平衡需要，存在各自為政、系統割裂、功能缺失、風(fēng)貌各異等問(wèn)題。城市更新中心的成立有利于整體規劃，打破碎片化建設，推進(jìn)區域開(kāi)發(fā)，可提高城市更新項目的建設質(zhì)量和配套水平?！?/p>

　　管韜萍表示，以前是“一地一策”，缺乏綜合平衡，資源利用效率不足，上海市城市更新中心則實(shí)現了在全市層面算大賬、算動(dòng)態(tài)賬、算長(cháng)遠賬。

　　對歷史風(fēng)貌保留保護的要求日益提高，也增加了財務(wù)平衡的難度。若僅僅依靠區財政資金，難以做好“雙選題”。上海市城市更新中心創(chuàng )新探索出“市區聯(lián)手，政企合作”的城市更新模式，由上海地產(chǎn)和相關(guān)區屬?lài)蠼M建項目公司，投入資金比例為6：4，并按照投資比例分攤盈虧。

　　趙德和說(shuō)，圍繞加快城市更新的目標任務(wù)，上海市城市更新中心成為承接政府戰略決策和運作市場(chǎng)資源的轉換平臺，加速了資金周轉，實(shí)現了長(cháng)期綜合平衡；同時(shí)該中心也通過(guò)常態(tài)化機制，讓政府各有關(guān)部門(mén)協(xié)同作戰、各司其職，明確了各個(gè)工作層面的責任主體，減少了部門(mén)之間的行政壁壘，提高了工作效率?！斑^(guò)去，從征收到交地，耗費五至六年是普遍現象；采取新模式后，這一過(guò)程明顯加快，以虹口17街坊為例，該地塊從征收到交地周期僅耗費一年?！?/p>

　　其次，成立城市更新基金。去年以來(lái)，上海在城市更新融資方面也獲得“源頭活水”。

　　2021年6月，總規模約800億元的上海城市更新基金成立。該基金為目前全國落地規模最大的城市更新基金，將定向用于投資舊區改造和城市更新項目。2022年2月，該基金的引導基金——上海城市更新引導私募基金合伙企業(yè)（有限合伙）注冊成立并完成備案，注冊資本為100.02億元。

　　據悉，引導基金的投資領(lǐng)域將聚焦于上海市城區的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護、租賃住房等城市更新項目。馮經(jīng)明表示，上海地產(chǎn)集團將積極探索“市區聯(lián)手、政企合作、以區為主”的舊改工作新模式，努力發(fā)揮功能類(lèi)國企在完成舊改重大任務(wù)中的主力軍、攻堅隊作用，把舊改“洼地”變成“功能提升、經(jīng)濟發(fā)展、城市治理”的高地，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

　　去年9月出臺的《上海市城市更新條例》明確，市、區人民政府應當安排資金，對舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。條例既鼓勵通過(guò)發(fā)行地方政府債券等方式籌集改造資金，也鼓勵金融機構依法開(kāi)展多樣化金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng )新，滿(mǎn)足城市更新融資需求。

　　“有了穩定的機制保障，我們就可以用市場(chǎng)化手段加快資金的使用效率和周轉率?！惫茼w萍說(shuō)，上海地產(chǎn)集團通過(guò)引進(jìn)社會(huì )資本，放大了資金的杠桿效應。

　　此外，籌建城市更新促進(jìn)會(huì )。2月23日，上海市城市更新促進(jìn)會(huì )召開(kāi)第一屆第一次會(huì )員大會(huì )。作為上海城市更新領(lǐng)域的引領(lǐng)性研究和促進(jìn)機構，該促進(jìn)會(huì )將集聚各方力量，組織開(kāi)展城市更新領(lǐng)域內的課題研究、信息交流、決策論證、政策評估、咨詢(xún)服務(wù)等活動(dòng)，協(xié)助有關(guān)部門(mén)推進(jìn)工作，推動(dòng)上海城市更新實(shí)踐發(fā)展。

　　據悉，上海市城市更新促進(jìn)會(huì )是由上海地產(chǎn)集團、上海城市更新建設發(fā)展有限公司、上海地產(chǎn)城市更新投資管理有限公司等單位共同發(fā)起，近百家相關(guān)單位和個(gè)人共同參與成立的地方性、非營(yíng)利性、專(zhuān)業(yè)性社會(huì )團體。

　　當選上海市城市更新促進(jìn)會(huì )第一屆理事長(cháng)的馮經(jīng)明表示，2022年是上海市中心城區成片二級舊里以下房屋改造的收官之年，上海城市建設將進(jìn)入存量更新階段。

　　“在此背景下，上海地產(chǎn)集團會(huì )同各類(lèi)主體，籌建上海市城市更新促進(jìn)會(huì )?！惫茼w萍說(shuō)，成立上海市城市更新促進(jìn)會(huì )的初衷主要有三：一是匯聚力量與智慧，借鑒國內外經(jīng)驗做法，協(xié)助有關(guān)部門(mén)共同深入推進(jìn)上海城市更新行動(dòng)，尤其要把專(zhuān)家、學(xué)者、各類(lèi)實(shí)踐主體共同匯集起來(lái)，群策群力、拓展思路，交流提高；二是深入探索城市更新模式，推動(dòng)上海市新一輪城市更新項目實(shí)施；三是充分發(fā)揮多平臺組合優(yōu)勢，打造城市更新的完整框架體系。

　　立法保障機制創(chuàng )新　走出一條城市更新新路徑

　　姚凱表示，經(jīng)過(guò)30多年大規模舊區改造和城市更新，上海城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。未來(lái)，上海將繼續加快實(shí)施城市更新行動(dòng)步伐?！吧虾３鞘懈鹿ぷ魅允址敝?，還有大量的低品質(zhì)住宅、老舊商辦物業(yè)、低效工業(yè)用地以及各類(lèi)老舊設施，亟待統籌協(xié)調、加快更新?！?/p>

　　業(yè)內人士普遍認為，城市更新是城市發(fā)展永恒的主題。隨著(zhù)城市建設進(jìn)入存量提升階段，城市更新改造成為一個(gè)主戰場(chǎng)。上海通過(guò)創(chuàng )新思路和工作機制，努力實(shí)現居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進(jìn)，有望走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑。

　　一是開(kāi)門(mén)做規劃，立法做保障。

　　城市更新，要做到有法可依。上海2021年出臺《上海市城市更新條例》，保障城市更新為市民創(chuàng )造高品質(zhì)生活，傳承歷史文脈，提高城市競爭力、增強城市軟實(shí)力。

　　《上海市城市更新條例》將“人民城市人民建”理念落到實(shí)處。比如，條例提出，設立城市更新專(zhuān)家委員會(huì )制度，城市更新計劃需經(jīng)專(zhuān)家委員會(huì )評審。條例還明確了城市更新的公眾參與機制，公眾在城市更新活動(dòng)的全流程都可參與，并享有知情權、參與權、表達權和監督權等四種權利。

　　二是精準施策，妥善處理好保護與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。

　　“要拆的堅決拆，要留的堅決保護，在舊改中政府要因地制宜、精準施策，不能搞‘一刀切’?！鄙虾Ｊ蟹课莨芾砭志珠L(cháng)王楨表示，有的房屋沒(méi)有修繕和保護價(jià)值，有的街區僅保留肌理即可，有的歷史建筑需要保留原物、修舊如舊。哪些拆、哪些留都要建立標準，讓基層隊伍心里“有個(gè)賬本”。

　　上海黃浦城市更新建設發(fā)展有限公司有關(guān)負責人說(shuō)，上海在舊改中，除了優(yōu)秀歷史建筑，還會(huì )盡量保護一些沒(méi)有“身份”但有保留價(jià)值的建筑。設計單位會(huì )針對一些有保留價(jià)值的街區或建筑進(jìn)行甄別，然后組織專(zhuān)家進(jìn)行論證，盡量把工作做在前面。

　　三是堅持活化利用，讓歷史建筑回歸百姓生活。

　　在上海市長(cháng)寧區延安西路上，從名人故居、歷史建筑改造而來(lái)的“上生新所”，已成為遠近聞名的“打卡”地標，吸引了大量市民游客到訪(fǎng)?！皩v史建筑最好的保護就是合理利用?！比f(wàn)科集團開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)本部首席合伙人張海認為，城市更新的目的在于讓歷史建筑重新回歸老百姓的生活，既打造公共空間，更激發(fā)城市活力。

　　上海交通大學(xué)設計學(xué)院教授王林表示，上海的城市更新方式是在幫助老百姓告別蝸居生活的同時(shí)，通過(guò)“以用促?！钡确绞?，實(shí)現百姓獲得感和城市魅力的雙提升。