2017年12月20日閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議在警示防控金融風(fēng)險的同時(shí)強調，要切實(shí)加強地方政府債務(wù)管理。

　　兩天后，財政部通報，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規舉債擔保問(wèn)題，除責令限期整改，還依法依規對20個(gè)市縣的72名相關(guān)責任人啟動(dòng)問(wèn)責程序，給予行政開(kāi)除、行政撤職、降級等不同程度處分。

　　近年來(lái)，黨中央、國務(wù)院高度重視防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險工作。2017年以來(lái)，全國金融工作會(huì )議、中央政治局會(huì )議、中央經(jīng)濟工作會(huì )議等多次會(huì )議，都明確釋放了嚴控地方債的信號。

　　地方債是近幾年來(lái)引發(fā)廣泛關(guān)注的問(wèn)題。加強頂層設計，規范地方政府舉債，嚴防區域性、系統性風(fēng)險發(fā)生，既是深化財稅改革的一項重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統性金融風(fēng)險的關(guān)鍵之一。

　　總體債務(wù)風(fēng)險可控，局部地區存在風(fēng)險

　　目前，我國地方政府債務(wù)的范圍，指地方政府債券以及清理甄別認定的截至2014年年末非政府債券形式的存量政府債務(wù)。

　　2017年12月23日，按照全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會(huì )預算工委相關(guān)要求，審計署官網(wǎng)披露了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》(下稱(chēng)“《報告》”)。

　　《報告》顯示，截至2016年末，全國法定限額內政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平;地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)為80.5%，低于國際通行的100%～120%警戒線(xiàn)。

　　多位接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家學(xué)者均表示，我國地方政府存量債務(wù)可控，局部地區存在風(fēng)險。

　　統計顯示，一些“經(jīng)濟大省”同時(shí)也是“負債大省”。截至2015 年年底，江蘇省地方政府負有償還責任的債務(wù)10954 億元，高居榜首，成為首個(gè)破萬(wàn)億的省份;山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務(wù)水平超過(guò)8000 億元。此外，貴州和遼寧兩省的債務(wù)率超過(guò)180%。內蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等省份緊隨其后，超過(guò)了100%債務(wù)率“紅線(xiàn)”。

　　在存量債務(wù)方面，我國實(shí)施債務(wù)置換已進(jìn)入第3年。2015年、2016年，置換債券分別發(fā)行3.2萬(wàn)億元、4.9萬(wàn)億元。數據顯示，截至 2017 年 10 月末，全國地方累計發(fā)行置換債券 10.5 萬(wàn)億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長(cháng)期積壓的“三角債”，降低了金融系統呆壞賬損失。

　　而對于新增債務(wù)問(wèn)題，控制舉債規模，實(shí)行限額發(fā)行，給出了新增地方政府債務(wù)的“天花板”。與此前通過(guò)城投平臺的融資模式相比，地方政府債務(wù)的額度控制非常嚴格。2015—2017年這3年間，地方政府一般債券和專(zhuān)項債券、新增地方政府債務(wù)的“天花板”分別為6000億元、1.18萬(wàn)億元和1.63萬(wàn)億元。

　　警惕隱性債務(wù)蔓延

　　事實(shí)上，過(guò)去幾年，我國一直積極構建規范的地方政府舉債融資機制。據財政部預算司有關(guān)負責人介紹，我國已經(jīng)形成地方政府債務(wù)管理和監督的“閉環(huán)”制度體系。具體包括：實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理;將地方政府債務(wù)全部納入預算管理;發(fā)行新增地方政府債券;發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù);完善地方政府專(zhuān)項債務(wù)管理;建立風(fēng)險預警和應急處置機制;構建地方政府債務(wù)常態(tài)化監督機制;堅決查處違法違規融資擔保行為并公開(kāi)曝光等。

　　財政部相關(guān)負責人介紹，財政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅持“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為，堵住各種不規范渠道，切實(shí)防范化解財政金融風(fēng)險。

　　“開(kāi)前門(mén)”指的是2014年修改《預算法》，允許地方自主發(fā)債。我國1994年《預算法》嚴格規定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開(kāi)規定舉債，地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發(fā)債成為更優(yōu)選擇。

　　2017年，財政部相繼推出土地儲備、政府收費公路兩類(lèi)專(zhuān)項債券及相關(guān)辦法，并試點(diǎn)發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項債券品種。深交所數據顯示，自2017年8月首單以來(lái)，累計有四川、廣東、河北等10個(gè)省區市、計劃單列市在深交所成功招標發(fā)行地方債約1500億元。

　　“堵后門(mén)”指要嚴控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規范性差以及管理混亂，更為關(guān)鍵的是，融資平臺舉債最終由誰(shuí)償還并不明確，造成對有關(guān)政府部門(mén)監督和約束不足，易引發(fā)過(guò)度舉債。

　　盡管政策一直在開(kāi)正門(mén)，但有些地方在財政“吃緊”的情況下，違法違規舉債出現了不少“新變種”。財政部相關(guān)負責人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規范的PPP項目、政府投資基金等領(lǐng)域，這些變相舉債行為違反了現行法律法規和制度規定，積聚了財政金融風(fēng)險。

　　《報告》稱(chēng)，對違規舉債問(wèn)題，相關(guān)地方通過(guò)終止或修改協(xié)議、撤銷(xiāo)承諾函及提前償還等方式整改253.5億元;對其余283.69億元違規舉債余額，相關(guān)地區與債權人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。

　　此外，財政部已組織核查部分市縣、金融機構違法違規融資擔保行為，發(fā)函至重慶、山東、河南、湖北等10個(gè)省級政府和銀監會(huì )、商務(wù)部等部門(mén)建議依法問(wèn)責處理。

　　《報告》同時(shí)分析指出，地方政府違法違規舉債的主要原因包括一些地方黨政領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)不正確，項目實(shí)施責任不落實(shí)，一些金融機構推波助瀾，違法違規融資行為問(wèn)責不到位等。

　　終身問(wèn)責、打破上級政府兜底“幻覺(jué)”

　　2017年7月召開(kāi)的第五次全國金融工作會(huì )議明確提出，地方黨委和政府官員要樹(shù)立正確的政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任。

　　在業(yè)內普遍看來(lái)，財政部此次公示兩省72人的問(wèn)責信息，無(wú)疑是對從嚴規范地方債的再次強調。通報顯示，被問(wèn)責人員當中，有部分人的崗位與涉事時(shí)不同，有些已被提拔。在地方政府官員違法違規舉債擔保問(wèn)題上，終身問(wèn)責將成為一把利器。

　　《報告》還強調，要堅持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會(huì )“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的“幻覺(jué)”。建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實(shí)現債權人、債務(wù)人共擔風(fēng)險，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延。堅持從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)中的不規范行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。

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