自國資委成立以來(lái)，國企改革及其公司治理建設取得重大成績(jì)，國有企業(yè)規模和實(shí)力大幅提升，制度紅利非常明顯。同時(shí)，毋庸諱言，由于各種主客觀(guān)因素的綜合作用，部分國有企業(yè)在改制及運營(yíng)過(guò)程中存在著(zhù)內部人控制、利益輸送、決策不夠科學(xué)理性等現象。黨的十八大、十九大以來(lái)，作為一系列反腐敗制度安排重要組成部分的國資監管體系也發(fā)生了重大變化，“刮骨療傷”的做法使得國有企業(yè)中的“一把手文化”、“帶病提拔”、管理腐敗現象以及內部人控制問(wèn)題等得到較大程度的緩解和有效遏制。在此基礎上，隨著(zhù)新時(shí)代的要求和新形勢的變化，我們對當前國資整合監管和監督效能提升方面的若干關(guān)鍵問(wèn)題，應該有更為清醒的認識。

　　構建國資整合監管格局　提升國資監督效能

　　在宏觀(guān)監管層面，我們有必要結合當前國有企業(yè)監督實(shí)踐的現實(shí)，盡快構建國資的整合監管格局，提升國資監督效能，實(shí)現國有經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

　　首先，這一整合監管格局應該是全口徑、全透明的監管，覆蓋所有國有資源，由全社會(huì )共同監督。實(shí)事求是地說(shuō)，目前的各級國資監管部門(mén)還不能說(shuō)是全部國有資源完整意義上的股東。一是國有產(chǎn)權的終極所有者并不是國資監管部門(mén)，國有產(chǎn)權屬全體國民共同所有，由于國有股東是沒(méi)有明確人格化主體的“虛位”股東，因此國有企業(yè)也就成為“無(wú)主”企業(yè)，而國資監管部門(mén)只是國有產(chǎn)權的授權行使主體；二是在股東所應擁有的收益權、人事權和決策權等多個(gè)方面，國資監管部門(mén)的權利也是不完整的；三是各級國資監管部門(mén)目前尚未實(shí)現對全部國有資源的全口徑監管。從長(cháng)遠來(lái)看，整合監管格局所對應的應該是“大”國資的全口徑、全覆蓋監管。

　　強化信息透明度監管和輿論、社會(huì )監督也非常重要。在國有企業(yè)的股權結構、高管背景、薪酬水平、主要經(jīng)營(yíng)情況、社會(huì )責任等關(guān)鍵信息都建立起規范化的定期披露機制之后，將可以更好地調動(dòng)社會(huì )各界、各相關(guān)利益主體共同進(jìn)行監督。此時(shí)所反饋回來(lái)的、可用于監督的信息就更加豐富、更加多元了，整體的監督成本將會(huì )有所下降，決策效率和決策質(zhì)量將會(huì )進(jìn)一步提升。在全透明并有效反饋的監督環(huán)境下，犯錯誤和徇私舞弊的機會(huì )就會(huì )大幅減少，而且這些監督信息也能更充分地反饋各相關(guān)主體的利益訴求，從而在更大程度上體現出國有企業(yè)“全民所有”、“全民共治”的特征。從這一角度來(lái)看，國有企業(yè)應該比上市公司更加透明，應該公布更多的經(jīng)營(yíng)信息以及重大事項決策過(guò)程，接受全社會(huì )監督。

　　其次，這一整合監管格局應該是國有資本經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會(huì )屬性相互統一、動(dòng)態(tài)協(xié)調的監管，這要求我們充分認識國有股東的特殊性，并且要對國資委出資人代表職責的角色定位和所有權行使方式有更為深刻的理解。2015年10月，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2015〕63號）中指出，國有資產(chǎn)監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業(yè)依法履行出資人職責，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監管的邊界，專(zhuān)司國有資產(chǎn)監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權。以管資本為主，重點(diǎn)管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好地服務(wù)于國家戰略目標，實(shí)現保值增值。發(fā)揮國有資產(chǎn)監管機構專(zhuān)業(yè)化監管優(yōu)勢，逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)出資人監管全覆蓋。此時(shí)，國有企業(yè)在國家整體經(jīng)濟戰略目標實(shí)現、基礎設施建設和維護、公共服務(wù)提供、抗震救災、環(huán)境保護、維穩扶貧以及利益相關(guān)者管理等多方面的政治任務(wù)和社會(huì )責任應如何進(jìn)行內在協(xié)調，如何既算好“經(jīng)濟賬”，也算好“政治賬”和“社會(huì )責任賬”，值得我們做進(jìn)一步的深入思考。

　　顯然，國資委的出資人定位與西方公司治理理論中的出資人定位不完全相同，二者之間既有很大一部分的共性或重合之處，也會(huì )存在比較明顯的差異或不同之處，我們既要看到資本的共同屬性和功能，也要看到“國有”資本的特殊屬性和功能。國有股東是一種特殊類(lèi)型的股東，不僅僅是單純追求經(jīng)濟利益和保值增值，其是經(jīng)濟、政治、社會(huì )三重屬性的統一體，在決策過(guò)程中亦高度關(guān)注政治目標設定和社會(huì )責任考量。三種屬性既相互統一，又存在動(dòng)態(tài)協(xié)調。從1993年中央在確立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的文件中提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會(huì )強調“更注重社會(huì )公平”，再到黨的十八大報告中明確強調要“逐步建立以權利公平、機會(huì )公平、規則公平為主要內容的社會(huì )公平保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì )環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”，我們看到，隨著(zhù)改革進(jìn)入深水區，黨的執政思路和社會(huì )發(fā)展理念也在不斷地深化調整。相應地，國有企業(yè)就會(huì )有一些對組織任命高管的薪酬管制安排，從原來(lái)更加強調工效掛鉤和資本收益回報向適度增加勞動(dòng)的收益回報轉變，開(kāi)始更加關(guān)注精準扶貧、公平正義、生態(tài)保護、社會(huì )治理等社會(huì )責任承擔內容?？梢?jiàn)，新時(shí)代中國特色的國資監管體系賦予了國資委出資人監督更多的內涵，要對“不越位”、“不缺位”、“不錯位”有辯證的理解，認清還沒(méi)有到位的地方究竟在哪里。

　　最后，這一整合監管格局應該是內外部各監督機構和部門(mén)相互配合、相互協(xié)同的監管，注重提升監督效能，降低監督成本。顯然，不計成本的監督是非理性的。目前來(lái)看，企業(yè)黨委紀委、內部審計及內部控制、監事會(huì )及外部監事、外部董事、國資委的出資人代表監督、上級黨委巡視、上級紀檢監察、審計署的政府審計監督、政府業(yè)務(wù)部門(mén)的行政監督、執法部門(mén)的司法監督等等，都在對國有企業(yè)的監管中發(fā)揮重要作用。此時(shí)，各監督職能之間的運作機理及互動(dòng)原則有必要盡快明確，以避免出現“監管競賽”、監督成本過(guò)高以及監督效率、效能和效果下降的現象。當前確有必要對各種監督資源進(jìn)行有機整合，以實(shí)現適度監督和立體化監督，既要防止監督不足，也要避免監督過(guò)度。

　　具體來(lái)說(shuō)，就是要明確各監督部門(mén)和監督職能之間的責任界定、權力清單、角色定位、行使方式、操作規范、程序分工、激勵約束等各方面的基本內涵，把各種監督機制規范化、標準化、常規化，把黨的十八大、十九大以來(lái)的成功經(jīng)驗、成熟做法等盡快予以總結，并通過(guò)制度體制安排進(jìn)行固化，避免運動(dòng)式監督和選擇式監督現象，公平執法。此時(shí)，不宜過(guò)度追求監督在形式上的規范和各種監督的物理式疊加，而應更加強調實(shí)際運作過(guò)程中的監督效率、效能和效果，避免重復監督，盡量降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響。在各監督機制和監督職能進(jìn)行協(xié)同的過(guò)程中，信息化手段和大數據技術(shù)的使用及支持極為關(guān)鍵：一方面，我們可以通過(guò)信息共享來(lái)進(jìn)一步提高信息透明度，降低信息不對稱(chēng)，并且通過(guò)組織結構扁平化和優(yōu)化協(xié)同的實(shí)現來(lái)使得監督重心下移，此時(shí)，既可以通過(guò)有痕管理來(lái)留下記錄，同時(shí)又不會(huì )過(guò)度干預國有企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一方面，這些手段和技術(shù)的使用可以使我們明顯地降低監督成本，極大地提高信息及數據的傳遞速度和安全性，進(jìn)而使以前一些不可行的監督措施變得更加可行。

　　創(chuàng )新治理結構　深化國企改革

　　與此同時(shí)，就微觀(guān)企業(yè)層面，我們有必要結合國有企業(yè)監督實(shí)踐的現實(shí)，綜合考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一般規律、各國國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的共同特點(diǎn)以及中國國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊安排，創(chuàng )新國有企業(yè)的治理結構，有效平衡各方利益，深化國有企業(yè)改革，進(jìn)而推動(dòng)國有經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

　　首先，必須要做到國有企業(yè)的特殊管治安排與現代公司治理結構的相互嵌入和有機融合，這既是一個(gè)重要的現實(shí)問(wèn)題，也具有極強的理論創(chuàng )新意義。由于與西方在制度和文化背景方面的明顯差異，現代公司治理結構不能完全照搬到國有企業(yè)之中，否則可能會(huì )出現水土不服現象。如何跳脫西方一般化的公司治理結構框架，并進(jìn)而將國有企業(yè)中的特殊管治安排與“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”為基本特征的現代企業(yè)制度要求下的現代公司治理結構進(jìn)行深度整合、相互嵌入及有機融合，就顯得極其重要。我們應該看到，黨的領(lǐng)導和黨組織建設是國有企業(yè)公司治理結構建設的基石，構建了國有企業(yè)從基層到高層、從內部到外部廣泛的、貫穿式的關(guān)系治理網(wǎng)絡(luò )，在“把方向、管大局、抓落實(shí)”方面發(fā)揮重要作用，這對于各利益相關(guān)者之間的利益平衡和協(xié)調，實(shí)施利益相關(guān)者導向，具有重要價(jià)值。

　　從國企黨組織發(fā)展歷程來(lái)看，雖然各階段國企中黨組織的事權和參與國企治理的方式存在差異，但黨組織在國企中的政治核心作用以及其對國企的領(lǐng)導一直未曾改變，這說(shuō)明黨組織參與公司治理有較好的制度基礎。2013年發(fā)布的《中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于中央企業(yè)黨委在現代企業(yè)制度下充分發(fā)揮政治核心作用的意見(jiàn)》，對黨的政治核心作用提出了詳細意見(jiàn)，涵蓋關(guān)于黨組織的參與重大問(wèn)題決策、黨管干部、監督領(lǐng)導人員、思想政治工作、政治核心作用等7個(gè)方面。2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》中再次強調，“把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統一起來(lái)，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”。

　　此時(shí)，在實(shí)際操作層面，就必須高度關(guān)注黨的領(lǐng)導應如何有效地加以落實(shí)。例如，對于“三重一大”事項，在黨委會(huì )集體討論成為國有企業(yè)董事會(huì )決策的前置程序之后，未經(jīng)黨委會(huì )討論的“三重一大”事項不能進(jìn)行董事會(huì )決策，此時(shí)，如何辯證認識和處理好國有企業(yè)中黨委會(huì )領(lǐng)導中心和董事會(huì )決策中心之間的互動(dòng)關(guān)系，如何既提升和保證決策質(zhì)量又不對決策效率產(chǎn)生嚴重影響，都急需在人員結構、流程設計、運作機制等方面加以規范；又如，國有企業(yè)的整合監督格局首先要解決監督對象即“監督誰(shuí)”的問(wèn)題，而民主集中制下的黨委負責制實(shí)際上是集體負責制，在此基礎上，有必要明確更加具體的責任承擔主體，否則就會(huì )陷入“旁觀(guān)和提意見(jiàn)的人很多，但真正負責任的人很少”的窘境，而黨委書(shū)記、紀委書(shū)記與董事長(cháng)、總經(jīng)理、監事會(huì )主席等關(guān)鍵職位的“雙向進(jìn)入、交叉任職”在某種程度上就起著(zhù)明確責任承擔主體的作用。

　　其次，必須要構建監督與激勵、糾錯與容錯的統籌協(xié)調和內在平衡機制，最終的目的都是為了國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。監管是手段，不是目的。監管的目的不是為了讓企業(yè)不犯錯，而是為了讓企業(yè)在程序合法、公平公正、公開(kāi)透明的基礎上有序、健康地發(fā)展，積極奮進(jìn)，有所作為。此時(shí)，我們需要處理好監督安排與高管薪酬激勵之間的內在聯(lián)系。目前國有企業(yè)中對組織任命高管即班子成員存在一定的薪酬管制安排，同時(shí)也有部分市場(chǎng)化聘任高管及中層骨干。這會(huì )產(chǎn)生比較明顯的薪酬倒掛現象，即市場(chǎng)化聘任的高管及中層骨干的薪酬要明顯高于組織任命高管的薪酬。這種安排極易導致高管團隊成員在風(fēng)險和責任承擔、任務(wù)分配、團隊文化建設等多個(gè)方面都產(chǎn)生重大分歧，不具有可持續性，而且與“同工同酬”原則存在沖突。因此，在設計國有企業(yè)高管團隊薪酬及員工工資體系時(shí)，需要盡可能形成合理的激勵結構安排，注意對激勵對象在體面生活、精神追求和職業(yè)生涯規劃等多方面需求的整體考慮。

　　以2016年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2016〕63號）為代表的、對糾錯追責機制的制度化安排及細化落地實(shí)施，是今后一段時(shí)期國資監管的重點(diǎn)工作之一。與此同時(shí)，我們還需要有容錯機制與糾錯機制進(jìn)行相互平衡。在缺少容錯機制的情況下，國有企業(yè)的創(chuàng )新激勵和風(fēng)險承擔意識必然明顯不足，甚至容易導致優(yōu)秀人才的大量流失。國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，如果都是層層上報、久議不決或程序冗長(cháng)的話(huà)，企業(yè)家和經(jīng)理層就不能或不敢及時(shí)決策和承擔必要的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，則這樣的監督是沒(méi)有效率的，機會(huì )成本極高，可能會(huì )喪失很多商業(yè)機會(huì )，而且技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng )新更是無(wú)從談起。在規定、要求日益嚴格的情況下，如果總是出于風(fēng)險管理及高度風(fēng)險反感的視角，以及寧可不要業(yè)務(wù)也不能出任何風(fēng)險的考慮，這樣下去對企業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展也是非常不利的。

　　好的經(jīng)營(yíng)決策，更有可能是在一個(gè)比較寬松的環(huán)境下，由企業(yè)家運用專(zhuān)業(yè)知識做出的、基于主觀(guān)善意而非利益輸送的商業(yè)判斷。要按照“三個(gè)區分開(kāi)來(lái)”的基本原則，進(jìn)而落在實(shí)處，設計容錯機制，同時(shí)根據所犯錯誤性質(zhì)、情境、背景和嚴重程度，酌情、公平追責。要鼓勵好的風(fēng)險承擔及目標導向下的有序健康發(fā)展，約束壞的風(fēng)險承擔及目標導向下的無(wú)序混亂發(fā)展。監督的關(guān)鍵是要有效，其最終的目的還是要促進(jìn)企業(yè)科學(xué)決策、高效執行、健康發(fā)展，因此就要“真激勵、真約束（包括監督和糾錯）、真容錯”。

　　最后，如何辯證地認識、理解和實(shí)現對國有企業(yè)的全過(guò)程、全范圍監管，涵蓋事前、事中和事后，貫穿集團公司和下屬企業(yè)，是一個(gè)無(wú)法回避的關(guān)鍵問(wèn)題。一方面，國有企業(yè)擁有獨立的法人資格，依法行使其所擁有的法人財產(chǎn)權，尤其是在混合所有制和產(chǎn)權多元化背景之下，這一法人資格以及與其相匹配的法人財產(chǎn)權應得到尊重，并通過(guò)公司章程進(jìn)一步明確以強化其可操作性和可信任度。此時(shí)，國資委及國有資本投資運營(yíng)公司的出資人代表監督職責如何有效履行就變得非常重要。從實(shí)踐來(lái)看，目前比較側重于事后監督，而且主要是監督董事會(huì )，并未貫穿到下屬企業(yè)，此時(shí)，往往是在企業(yè)出現了較大的風(fēng)險或內控事件之后，才進(jìn)行事后的處置和監督。

　　這樣的做法雖然尊重了企業(yè)的法人財產(chǎn)權，但是在缺乏外部制度環(huán)境有效約束的情況下，往往在到了事后的處置和監督階段時(shí)，一是經(jīng)濟損失已經(jīng)造成，可供使用的有效求償手段相對缺乏，二是可供使用的事后追責、問(wèn)責機制也相對有限。此時(shí)，需要將對國有企業(yè)的監督適當向前延伸，一方面強調對董事會(huì )決策過(guò)程規范性的事中監督，一方面強調對國有企業(yè)的貫穿式或穿透式監督，擴展到下屬企業(yè)，并且對監督過(guò)程中所發(fā)現的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行提示、預警、監控和追責?；镜谋O督思路應該是：事前規范制度、事中加強監控、事后強化問(wèn)責。此時(shí)，這種全過(guò)程、全范圍的監管思路對監督方式和監督方法提出了更高的技術(shù)性要求，因為其中涉及國有企業(yè)法人財產(chǎn)權的維護以及混合所有制企業(yè)中民營(yíng)股東合法權益的保護問(wèn)題，急需創(chuàng )新監管方式，采用新的監管方法或監管手段，慎之又慎、辯證地、藝術(shù)地予以處理。

　　綜合以上分析，我們必須從整合視角下系統構建國資監管格局，不能只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林，只見(jiàn)局部、不見(jiàn)整體。

　　也就是說(shuō)，我們應該實(shí)現對國有資本的全口徑、全透明監管，并且應該對國有資本的復雜屬性和出資人的特殊定位及其所有權行使方式有清醒認識，同時(shí)更應強調各監督機制之間的配合協(xié)同，提升監督效能，進(jìn)而實(shí)現國有經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一最終目標。在微觀(guān)層面，必須要做到國有企業(yè)的特殊管治安排與現代公司治理結構的相互嵌入和有機融合，構建監督與激勵、糾錯與容錯的統籌協(xié)調和內在平衡機制，進(jìn)而實(shí)現全過(guò)程、全范圍的事前、事中和事后監管。要處理好決策、執行和監督三者之間的內在聯(lián)系，強調責任、權力和利益的相統一及相匹配，明確責任主體，進(jìn)而使決策更科學(xué)、執行更高效、監督更有效。要“開(kāi)前門(mén)”，通過(guò)完善制度建設、施加有效約束來(lái)形成“不能腐敗”的體制機制；要“關(guān)后門(mén)”，通過(guò)對腐敗、敗德行為予以嚴懲來(lái)營(yíng)造“不敢腐敗”的環(huán)境氛圍；要“清理旁門(mén)”，通過(guò)明確黨建自律要求、適當強化市場(chǎng)化顯性激勵并清理過(guò)度在職消費等隱性激勵，來(lái)塑造“不想腐敗”的行為模式。

　?。ū疚臑閲疑缈苹鹬卮箜椖俊皣衅髽I(yè)監督制度改革與創(chuàng )新研究（17ZDA086）”階段性成果。作者單位：中山大學(xué)現代會(huì )計與財務(wù)研究中心/管理學(xué)院）

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