截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會(huì )，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會(huì )治理的形式化問(wèn)題。

　　國企董事會(huì )治理中存在的問(wèn)題直接關(guān)系著(zhù)國企董事會(huì )治理的效率和水平。

　　董事會(huì )治理必須實(shí)現形式上和實(shí)質(zhì)上的高度統一，才能有效發(fā)揮作用。

　　2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，提出要“切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì )形同虛設、‘一把手’說(shuō)了算的問(wèn)題”。時(shí)至今日，董事會(huì )形同虛設的問(wèn)題仍然存在，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步規范化。

　　董事會(huì )治理水平

　　從總體看，國企董事會(huì )治理還處于偏低水平。以上市公司為例，我們以國際通行的董事會(huì )治理規范，同時(shí)考慮中國立法和執法狀況，從董事會(huì )結構、獨立董事獨立性、董事會(huì )行為以及董事激勵與約束四個(gè)維度，利用38個(gè)指標對中國上市公司董事會(huì )治理水平進(jìn)行了評估，計算了中國上市公司董事會(huì )治理指數，評估發(fā)現，國企董事會(huì )治理指數近些年都徘徊在50分左右。其中，2012-2015年，國有控股公司董事會(huì )治理指數呈下降趨勢，2015-2017年，則逐漸上升，但升幅不大。而且，2015年以來(lái)，國有控股公司董事會(huì )治理指數都小于非國有控股公司。

　　從董事會(huì )治理四個(gè)維度（分項指數）看，除了獨立董事獨立性分項指數較高，接近60分以外，其他三個(gè)分項指數都略高于50分或在50分以下，尤其是董事會(huì )結構分項指數，更是低至40分左右。近三年，除了董事會(huì )結構分項指數外，其他三個(gè)分項指數，國有控股公司基本上都低于非國有控股公司。

　　可以看到，國企董事會(huì )治理水平還亟須進(jìn)一步提高。

　　董事會(huì )職責

　　對董事會(huì )職責的經(jīng)典界定是代表全體股東和整個(gè)公司負責對公司的戰略指導和對經(jīng)理層進(jìn)行有效監督。但在我國企業(yè)中，董事會(huì )不僅具有戰略決策和指導職責，而且還包括日常經(jīng)營(yíng)職責，而董事會(huì )對經(jīng)理層的監督職責則被監事會(huì )替代了。這是因為，董事會(huì )中的大部分成員都是執行董事，包括董事長(cháng)在內的執行董事本身就是經(jīng)理層，經(jīng)理層不可能自己監督自己。

　　即使是董事會(huì )的戰略決策職責，也在很大程度上得不到落實(shí)。主要原因在于國企本身的法人地位不獨立。盡管從公司法角度，國企是獨立法人，但卻往往受制于政府或大股東意志，這在非上市的國有獨資公司和國有控股公司中非常明顯，非國有股東經(jīng)常不得不接受來(lái)自政府或大股東的意志。董事們往往不是立足于公司自身的發(fā)展，而主要是為了他們代表的股東，而股東的利益和公司的利益并非總是一致的，導致決策效率較低，經(jīng)常貽誤市場(chǎng)機會(huì )。為此，許多國企希望借助職業(yè)經(jīng)理人來(lái)解決法人地位不獨立問(wèn)題，但由于與既有的國企負責人任命或派出制度不一致，以及經(jīng)理人市場(chǎng)尚未建立，而使這一愿望還難以實(shí)現。

　　目前看來(lái)，中國國企董事會(huì )治理最迫切需要解決五個(gè)問(wèn)題：董事會(huì )作為投資者的代理人如何做到對投資者盡職盡責；董事會(huì )作為戰略決策者如何做到戰略決策的科學(xué)性；董事會(huì )作為監督者如何做到監督到位而不會(huì )被經(jīng)理層（被監督者）所干擾；董事會(huì )作為利益主體如何做到既有動(dòng)力又不被利益所“俘虜”；董事會(huì )作為責任主體如何對自己的決策和監督錯誤、失誤獨立承擔責任。這些問(wèn)題直接關(guān)系著(zhù)國企董事會(huì )治理的效率和水平，尤其是激勵和約束的力度要足以使董事個(gè)人能夠自我約束。

　　董事會(huì )構成

　　國企董事會(huì )規模平均在11人左右。董事會(huì )成員包括三類(lèi)人員：內部執行董事、外部非獨立董事和外部獨立董事。內部執行董事通常由董事長(cháng)、總經(jīng)理、部分副總經(jīng)理、總會(huì )計師（或財務(wù)總監）等組成；外部非獨立董事和獨立董事一般由股東委派，不在企業(yè)任職。非上市的國有公司大都沒(méi)有獨立董事，只有上市的國有控股公司按照證監會(huì )的要求設置獨立董事。對于上市公司，執行董事（內部董事）和外部董事（獨立董事和外部非獨立董事）基本上是2：1的比例，2/3的執行董事意味著(zhù)董事會(huì )中絕大部分都是經(jīng)營(yíng)者。在這種情況下，董事會(huì )和經(jīng)營(yíng)層的職能高度混同，很容易產(chǎn)生內部人控制。盡管董事長(cháng)和總經(jīng)理等負責人都由黨的組織部門(mén)或國資委委派，但仍容易形成內部人控制，信息的不對稱(chēng)更加劇了這種內部人控制。近幾年，由于政府的強力反腐，加之董事長(cháng)和總經(jīng)理更換頻繁，內部人控制有所緩解。

　　國有公司董事會(huì )的構成中，執行董事基本上是按照股權比例來(lái)安排的，外部獨立和非獨立董事也大都由國有大股東或政府負責選派。盡管小股東也有提名外部獨立和非獨立董事的權利，但由于股權比例較小，或者無(wú)法選派，或者選派的人數很少，總體上是具有國資背景的或國有大股東選派的董事在董事會(huì )中占據絕對多數，使得法律意義上的同股同權和民資話(huà)語(yǔ)權在董事會(huì )實(shí)際運作中難以實(shí)現。

　　十八屆三中全會(huì )以來(lái)，政府開(kāi)始在國企中推行職工董事制度，目前中央企業(yè)和地方國企的一級企業(yè)（集團母公司）大部分都設置了職工董事。在國有控股上市公司中，職工董事還比較少見(jiàn)。職工董事屬于內部執行董事，由于該制度推行時(shí)間還不長(cháng)，其作用還有待于進(jìn)一步觀(guān)察。

　　董事長(cháng)和總經(jīng)理的關(guān)系

　　在絕大部分公司，包括國企和民企，董事長(cháng)被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經(jīng)理的領(lǐng)導者，董事長(cháng)的權力要高于總經(jīng)理。根據公司法，董事會(huì )是一個(gè)會(huì )議體，董事的權力是平等的，董事長(cháng)并非一定是公司的法人代表，他（她）僅僅是董事會(huì )和股東大會(huì )的召集人，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導者。董事長(cháng)由董事會(huì )選舉產(chǎn)生，外部董事或獨立董事也可以擔任董事長(cháng)。向總經(jīng)理授權進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)管理工作的是董事會(huì )而不是董事長(cháng)，董事會(huì )和總經(jīng)理之間是一種委托-代理的契約關(guān)系。

　　董事長(cháng)成為“一把手”，就把本屬于總經(jīng)理的日常經(jīng)營(yíng)職責賦予了董事長(cháng)，但從法律上，對日常經(jīng)營(yíng)承擔責任的卻是總經(jīng)理，從而導致權力和責任的不對稱(chēng)，于是產(chǎn)生了諸多問(wèn)題：以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨立性，動(dòng)力受挫，潛能難以充分發(fā)揮；總經(jīng)理成為“二把手”，非獨立性使得總經(jīng)理想方設法要成為董事長(cháng)，矛盾由此產(chǎn)生；日常決策失誤責任由總經(jīng)理承擔，但決策又往往是董事長(cháng)干預或參與所致，也會(huì )激發(fā)矛盾；董事長(cháng)“一把手”地位，可能使其獨斷專(zhuān)行，增加董事長(cháng)犯罪風(fēng)險；總經(jīng)理謀求董事長(cháng)職位，可能鋌而走險，也增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險；由于董事長(cháng)通常來(lái)自國有大股東，就很可能把國有大股東意志強加于民資股東，這會(huì )破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權利平等原則。

　　董事長(cháng)和總經(jīng)理之間的關(guān)系錯位，導致總經(jīng)理不能獨立行為，當然也不能對自己的行為獨立承擔責任，這一點(diǎn)在對總經(jīng)理能力的評價(jià)中表現的非常明顯。根據我們的評價(jià)，國有控股上市公司的總經(jīng)理能力指數僅為30分左右。其實(shí)，這個(gè)分值并不是總經(jīng)理實(shí)際能力的真實(shí)反映，而是在其不獨立的情況下，其潛能無(wú)法得到充分發(fā)揮?？梢?jiàn)，要充分發(fā)揮總經(jīng)理的能動(dòng)性，就必須給予其獨立性，包括賦予獨立權力和獨立承擔責任，獨立權力和獨立責任相輔相成，對于最大程度發(fā)揮企業(yè)家潛能，缺一不可。

　　高管人員的選聘和考核

　　根據公司法，包括總經(jīng)理在內的公司高管人員，由董事會(huì )負責選聘和考核。但事實(shí)上，對于國企高管人員的選聘，普遍的做法是由黨的組織部門(mén)或者國資委選擇或推薦，交由董事會(huì )批準，一般有三個(gè)來(lái)源：一是從政府中選派；二是從公司內部選拔，一般由某一副手接任；三是將其他國企高管人員調任該公司。由于國企高管人員擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營(yíng)企業(yè)家中選聘的問(wèn)題。

　　理論上，董事會(huì )對高管人員的推薦有否決權，但董事會(huì )本身的意志同樣會(huì )受到黨的組織部門(mén)或者國資委的影響，因此基本上不存在否決黨的組織部門(mén)或國資委推薦的情況。不過(guò)，一些地區正在嘗試推動(dòng)試點(diǎn)改革，比如對于國企副總經(jīng)理的聘任，可以由董事會(huì )提名委員會(huì )提名，總經(jīng)理確認，然后與國資委充分溝通。

　　對于國企高管的選聘，盡管也有公開(kāi)選聘的情況，但公開(kāi)招聘可能遇到兩個(gè)問(wèn)題：第一，官本位制度下的上級領(lǐng)導推薦問(wèn)題，這很難拒絕。第二，不適應問(wèn)題。大多數國企選擇內部培養高管人員，是因為企業(yè)內部一些部門(mén)領(lǐng)導，在企業(yè)工作多年，逐層鍛煉上來(lái)，對企業(yè)更為熟悉，也更有責任心和忠誠感，招聘過(guò)程中優(yōu)勢比較明顯，而空降的其他背景的高管往往不能適應國企獨特的環(huán)境。

　　既然高管人員選聘很少由董事會(huì )獨立通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)選聘，那么，相應地，對高管人員的考核也在事實(shí)上不是由董事會(huì )負責，尤其對于非上市公司更是如此。盡管不少?lài)泄驹诙聲?huì )中設有薪酬委員會(huì )，擁有考核高管人員業(yè)績(jì)的職責，但考核標準通常是由政府或大股東制定的。不少中央企業(yè)和地方國企，對高管人員薪酬有總額控制制度，通常高管人員薪酬不得超過(guò)員工平均薪酬的4-5倍。即使公司績(jì)效增長(cháng)很多，因受到總額控制，高管人員薪酬也難以同步增長(cháng)，甚至比績(jì)效增長(cháng)低很多，這導致了兩種后果：一是人才流失；二是經(jīng)營(yíng)動(dòng)力下降。

　　外部非獨立董事和獨立董事

　　中國自2001年正式在上市公司中建立獨立董事制度。不可否認，在上市公司中，獨董發(fā)揮了一定的作用，但因以下原因，使得獨董的作用非常有限：

　　首先，近50%的獨董來(lái)自于高校、科研機構，以及退休或離任的官員（近幾年因政策原因，退休和離任官員已基本退出獨董行列）。盡管這些獨董在形式上是獨立的，但履職效果卻相當低，原因主要在于他們缺乏管理經(jīng)驗，而且不具備經(jīng)理人市場(chǎng)的聲譽(yù)約束。

　　其次，獨董比例過(guò)低，董事會(huì )集體決策體制蛻變?yōu)橐蝗嘶蛏贁等藳Q策體制。據我們統計，2017年，上市公司中獨董平均比例為36.72%，其中國有控股公司獨董比例為36.35%，基本處于政策規定的1/3的邊緣上。這意味著(zhù)，公司聘請獨董只是為了簡(jiǎn)單滿(mǎn)足到這個(gè)比例要求，而不是為了科學(xué)決策和有效監督。由于比例過(guò)低，很多決策即使所有獨董全部反對，也不影響決策的通過(guò)。而且，很多需要由獨董占多數的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，如審計委員會(huì )、薪酬委員會(huì )和提名委員會(huì )，無(wú)法實(shí)現獨立性。

　　第三，獨董報酬沒(méi)有明確標準，追求高報酬是較普遍的現象，導致獨董很容易變成公司高管的附庸而喪失獨立性，決策時(shí)普遍存在“附和”現象。

　　最后，獨董之間，以及獨董與執行董事之間缺乏信息溝通。由于缺乏溝通，獨董參與決策就沒(méi)有信息支持，決策就具有很大的隨意性。

　　對于非上市的國有公司，大部分沒(méi)有設置獨立董事，普遍的做法是設置外部非獨立董事，但也基本上限于中央企業(yè)和地方國企的母公司和較高層次的子公司，在大部分規模較小的國有控股的合資公司中，很少設置外部非獨立董事，幾乎都是執行董事。即使設置外部非獨立董事，也大部分都來(lái)自國資系統，在決策中，基本服從于國有大股東的意志。

　　董事會(huì )治理的形式化

　　截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會(huì )，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會(huì )治理的形式化問(wèn)題。

　　在我們對董事會(huì )治理評價(jià)的四個(gè)維度中，董事會(huì )結構和獨立董事獨立性?xún)蓚€(gè)維度偏重于反映董事會(huì )形式上的治理，而董事會(huì )行為和董事激勵與約束兩個(gè)維度偏重于反映董事會(huì )實(shí)質(zhì)上的治理。通過(guò)比較ST公司和非ST公司，可以發(fā)現，在董事會(huì )結構和獨立董事獨立性?xún)蓚€(gè)維度，ST公司總體上并不比非ST公司差；而在董事會(huì )行為和董事激勵與約束兩個(gè)維度，情況則完全相反，非ST公司都遠高于ST公司?？梢钥闯?，國有控股公司董事會(huì )治理過(guò)于追求形式，缺乏實(shí)質(zhì)性治理。董事會(huì )治理必須實(shí)現形式上和實(shí)質(zhì)上的高度統一，才能有效發(fā)揮作用。

　　再以三個(gè)最為重要的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )即審計委員會(huì )、薪酬委員會(huì )和提名委員會(huì )為例。在董事會(huì )下設這三個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )已成很多國家上市公司的慣例，而且要求審計委員會(huì )全部由獨董組成，薪酬委員會(huì )和提名委員會(huì )要求由50%以上的獨董組成，目的是保證公司審計、高管貢獻評價(jià)和提名的中立性，避免造假、欺詐和營(yíng)私舞弊。在我國上市公司中，2017年設立審計委員會(huì )的國有公司比例為88.24%，但全部由獨董組成的國有公司比例僅為3.61%；設立薪酬委員會(huì )的國有公司比例為91.65%，但獨董人數達到一半的國有公司比例僅為19.57%；設立提名委員會(huì )的國有公司比例為74.67%，但獨董達到一半的國有公司比例僅為20.97%?？梢?jiàn)，在國有控股上市公司中，在董事會(huì )中設立三個(gè)委員會(huì )的比例已經(jīng)比較高，但獨董的占比卻遠未達到國際通行的標準。如此低的比例，很難保證三個(gè)委員會(huì )的中立性、客觀(guān)性和嚴肅性。

　　董事會(huì )三個(gè)委員會(huì )的構成和作用的缺陷與目前獨董制度有很大關(guān)系。如前所述，一是我國政策規定上市公司獨董比例為1/3，這個(gè)比例難以支撐三個(gè)關(guān)鍵委員會(huì )獨立性對獨董人數的要求；二是透明的、以誠信為本的經(jīng)理人市場(chǎng)尚未建立，這使得獨董主要來(lái)源于非經(jīng)理人市場(chǎng)的高校、科研機構，經(jīng)理人市場(chǎng)的信號傳導和聲譽(yù)機制對他們無(wú)從發(fā)揮作用；三是獨董管理經(jīng)驗的缺乏也導致他們對企業(yè)戰略決策和對經(jīng)理層的監督難以具有針對性和提出切實(shí)可行的建議，大部分獨董的行事風(fēng)格是“聽(tīng)話(huà)”。

　　再從董事會(huì )行為以及董事激勵與約束兩個(gè)維度觀(guān)察董事會(huì )是如何具體行事的。我們僅以其中的幾個(gè)指標為例來(lái)進(jìn)行分析。在國有控股上市公司中，2017年，董事會(huì )有明確的高管考評和激勵制度的公司比例不到60%；有明確的董事考評和薪酬制度的公司比例略超30%；在內部董事與外部董事之間建立了明確的溝通制度的公司不到3%；建立了董事會(huì )備忘錄的公司不到5%；公布董事考評/考核結果的公司比例和有董事行為準則相關(guān)的規章制度的公司比例都未超過(guò)1%。從這組數據不難想象，缺失的董事會(huì )機制設計，勢必導致董事行權時(shí)的隨意性，董事長(cháng)一人獨大的現象比較普遍。

　　總之，董事會(huì )結構和獨立董事設置很重要，必須要健全和完善，但更重要的是要使董事會(huì )結構和獨立董事發(fā)揮有效作用，要在董事會(huì )“行事”上下功夫，才能避免形式主義。

　?。ㄗ髡邽楸本煼洞髮W(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授）

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