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涉及農村土地問(wèn)題普遍“模糊”處理

　　“地方版”戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)正加速出臺?！督?jīng)濟參考報》記者梳理各地公開(kāi)材料發(fā)現，截至目前，已有17個(gè)地區推出省級深化戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。在尚未出臺省級實(shí)施意見(jiàn)的地區，也推出了一些市級層面的改革意見(jiàn)。

　　從意見(jiàn)內容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農業(yè)和非農業(yè)戶(hù)口的性質(zhì)區分，以及細化落戶(hù)政策等，但在涉及土地問(wèn)題時(shí)多采取“模糊處理”的方式，農民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權該如何保障，目前還沒(méi)有統一的解決方案。

　　挈領(lǐng)　居住證制度成戶(hù)改抓手

　　記者初步統計發(fā)現，全國31個(gè)省區市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個(gè)地區推出了省級深化戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。在尚未出臺省級實(shí)施意見(jiàn)的地區，亦推出了一些市級層面上的改革意見(jiàn)。此外，根據各地的政府工作報告，北京、上海、重慶、廣東、內蒙古等地也明確了今年將出臺戶(hù)籍改革文件，或實(shí)行及健全居住證制度等相關(guān)措施。

　　2014年7月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，要求“各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見(jiàn)，統籌考慮，因地制宜，抓緊出臺本地區具體可操作的戶(hù)籍制度改革措施，并向社會(huì )公布”。

　　記者發(fā)現，在已出臺的17個(gè)“地方版”戶(hù)籍制度改革實(shí)施意見(jiàn)中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農業(yè)和非農業(yè)戶(hù)口的性質(zhì)區分，以及細化落戶(hù)政策等。更有多地提出了具體實(shí)施的時(shí)間表。

　　安徽省明確，將全面實(shí)施居住證制度。居住證持有人以連續居住年限和參加社會(huì )保險年限等為條件，逐步享有與當地戶(hù)籍人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養老服務(wù)、社會(huì )福利、社會(huì )救助等權利，同時(shí)結合隨遷子女在當地連續就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

　　河南省規定，農民工只需擁有合法穩定住所(含租賃)，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮申請登記常住戶(hù)口。省會(huì )城市鄭州將建立完善積分落戶(hù)制度，以具有合法穩定就業(yè)和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會(huì )保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值，達到規定分值即可“落戶(hù)”。

　　按照陜西省確定的目標，該省將在2015年6月底以前實(shí)現城鄉統一的“居民戶(hù)口”登記，“農業(yè)”和“非農業(yè)”戶(hù)口區分將成為歷史。江西省也明確，將建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度。取消農業(yè)戶(hù)口與非農業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區分，統一登記為居民戶(hù)口，還原戶(hù)籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶(hù)口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統計制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉之間遷移，自主定居；持有居住證即可享有與當地戶(hù)籍人口同等的就業(yè)、基本公共教育、醫衛服務(wù)等權利。

　　據了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務(wù)院法制辦啟動(dòng)公開(kāi)征求意見(jiàn)程序，有望于今年出臺。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內蒙古、福建等省份已經(jīng)公開(kāi)提及將實(shí)行或健全居住證制度。

　　緊迫　特大城市改革不容再拖延

　　距離預定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時(shí)間，但仍有近半數省份未出臺相關(guān)細則。專(zhuān)家認為，戶(hù)籍制度改革的實(shí)際進(jìn)展不盡人意，其中有改革成本巨大等客觀(guān)原因，但戶(hù)籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。

　　記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽(yáng)、杭州、哈爾濱等15個(gè)特大或超大城市的現行政策發(fā)現，這些城市均明確居住證申請門(mén)檻，但積分落戶(hù)并未在所有城市出臺，已出臺地區落戶(hù)政策也整體較為苛刻。

　　有觀(guān)點(diǎn)認為，戶(hù)籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農業(yè)轉移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù)，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔者，地方政府改革積極性不高，導致其在具體實(shí)施中比較消極被動(dòng)。

　　“未來(lái)新型城鎮化是以戶(hù)籍制度改革為核心的城鎮化，我贊成仍然要繼續保持改革的漸進(jìn)性。但漸進(jìn)性不是說(shuō)要拖延，我們必須要有時(shí)間表、路線(xiàn)圖和軍令狀?！敝袊鐣?huì )科學(xué)院副院長(cháng)蔡昉表示，現在特大型城市推進(jìn)戶(hù)籍改革，確實(shí)遇到人口密集、環(huán)境問(wèn)題、交通堵塞問(wèn)題，甚至可能有貧民窟等問(wèn)題，少數幾個(gè)特大城市或許應該特殊施策。但是，要嚴格界定哪些城市戶(hù)籍制度改革應該慎重，不能把這個(gè)范圍過(guò)分擴大。

　　北京理工大學(xué)教授胡星斗表示，現在中小城市已基本上放開(kāi)限制，可以自由落戶(hù)，大城市卻控制得比較厲害。

　　“城市越大，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟效率就越高。目前中國的大城市數量并不多，相對于13億多的人口基數來(lái)說(shuō)，中國只有北上廣深等幾個(gè)大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個(gè)大都市?！焙嵌氛J為，過(guò)去強調就地轉移人口，就地就業(yè)，發(fā)展小城鎮，大城市好像由于人滿(mǎn)為患就不宜發(fā)展，這是一種偏見(jiàn)。其實(shí)所謂的“城市病”是治理能力的問(wèn)題，與城市規模沒(méi)有關(guān)系。

　　蔡昉也認為，“要對癥下藥，不要因噎廢食”，戶(hù)籍制度改革的頂層設計權在中央，但歸根結底需要地方政府推進(jìn)。下一步有必要確定一個(gè)工作辦法，把成本分擔、紅利共享實(shí)實(shí)在在地落實(shí)下去，可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的積極性。

　　難點(diǎn)　農民地權問(wèn)題多“模糊”處理

　　值得注意的是，在已經(jīng)出臺的“地方版”戶(hù)改意見(jiàn)中，對于農民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權該如何保障，各地目前還沒(méi)有統一的解決方案。只有吉林省等少數地區提出探索進(jìn)城落戶(hù)農民有償退出“三權”的實(shí)現方式，但仍然需要進(jìn)一步試點(diǎn)。不過(guò)，幾乎所有地區都明確，現階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件。

　　“土地涉及多方利益，是戶(hù)籍改革的一大難點(diǎn)?！敝袊鐣?huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《經(jīng)濟參考報》記者，本輪戶(hù)籍改革的一大原則是，國家不提倡戶(hù)籍政策和農民的土地權益掛鉤，并反對強行剝奪農民的土地權利。所以地方在出臺文件時(shí)為了穩定戶(hù)改和土地兩者之間的關(guān)系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴格意義上來(lái)說(shuō)，這比統一出臺一個(gè)全國性的土地處置方式要合理一些。

　　土地制度和戶(hù)籍制度并稱(chēng)為新型城鎮化的制度基石。有專(zhuān)家認為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會(huì )出現與戶(hù)籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進(jìn)程。隨著(zhù)戶(hù)改正式啟動(dòng)，將促使農地確權等基礎工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。

　　“現有的戶(hù)籍制度和土地制度看似一個(gè)管地、一個(gè)管人，似乎很不同，其實(shí)很有共性?！币晃粯I(yè)內專(zhuān)家告訴《經(jīng)濟參考報》記者，農民的退出權和自由進(jìn)入權在這兩種制度下都沒(méi)有得到充分保證，如今戶(hù)籍改革已經(jīng)啟動(dòng)，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會(huì )出現兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶(hù)籍改革整體進(jìn)程。

　　李國祥認為，長(cháng)遠來(lái)看，應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進(jìn)城換了戶(hù)口的農民將土地經(jīng)營(yíng)權流轉出去，在擁有城市居民權利的同時(shí)保留了農村土地的承包權，但這也是一種改革時(shí)期的過(guò)渡方式。