中國國有企業(yè)改革“再出發(fā)”的重要特征，是依據國有資本配置及其所發(fā)揮功能進(jìn)行“分類(lèi)”施策，推進(jìn)改革不斷深化。

　　筆者在對“分類(lèi)”改革進(jìn)行理論分析的基礎上，聯(lián)系改革實(shí)踐的推進(jìn)內容，認為有了“分類(lèi)”，還要“分層”。這樣的“分層”表現在三個(gè)方面：在明確“終極出資人”出資行為基礎上派生的出資鏈條治理權力的分層；配合“分類(lèi)”取向，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)體系不同環(huán)節層次，選擇國有資本配置重點(diǎn)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化舉措；在明晰公有資本的“終極所有者”概念基礎上，結合政府財政賬戶(hù)體系，需要對不同政府層級的公有資產(chǎn)配置運營(yíng)內容和管理方式加以分層。

　　而隨著(zhù)“分類(lèi)”“分層”改革進(jìn)程的深化，也呼吁經(jīng)濟理論有新的突破和創(chuàng )新。

　　“分類(lèi)”舉措打開(kāi)深化改革新空間

　　為了更好地貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），明確了對國有企業(yè)實(shí)行“分類(lèi)”改革，打開(kāi)深化改革的新空間。

　　《指導意見(jiàn)》明確對現存的國有企業(yè)要進(jìn)行“分類(lèi)”，在分類(lèi)的基礎上選擇不同的改革舉措。對于“分類(lèi)”的理解認識，實(shí)際上包含了對于國有資本的現有配置需要結合資本所處的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加以分類(lèi)施策，使國有資本配置與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和市場(chǎng)結構特點(diǎn)結合起來(lái)，使之符合國有資本配置的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的功能特性，兼顧了“國有資本”與“產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域”兩個(gè)方面的經(jīng)濟含義，這當然是一種更加貼近現實(shí)經(jīng)濟運行特點(diǎn)的認識深化，也是在總結前期改革動(dòng)作的經(jīng)驗基礎上的新的改革動(dòng)作。

　　有了分類(lèi)就有了對于不同行業(yè)國有企業(yè)改革舉措的區別，而不是“大呼隆”“蘿卜青菜一鍋煮”，顯然是有助于改革舉措更具精確性、針對性，從而提高改革措施解決問(wèn)題的效應。因此，必須充分肯定“分類(lèi)”對于推進(jìn)改革深化的積極意義。

　　跨出這一步，在明確“積極發(fā)展混合所有制”作為深化改革新的“突破口”的總體方向基礎上，將現實(shí)經(jīng)濟生活中國有企業(yè)分出了“商業(yè)類(lèi)”與“公益類(lèi)”，商業(yè)類(lèi)中根據國有資本所處領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)功能和市場(chǎng)可競爭性特點(diǎn)又進(jìn)一步細分為商業(yè)A類(lèi)、B類(lèi)，這樣有助于在深化改革中確定引入非公有制資本的規模數量和占股比例。之所以有這樣的再細分，其中所蘊含的道理還有，現代公司股權結構的設置是決定和影響公司治理的主要經(jīng)濟因素。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，《指導意見(jiàn)》對推進(jìn)企業(yè)制度創(chuàng )新是下了功夫的，其著(zhù)力于制度創(chuàng )新的推進(jìn)可以概括為五個(gè)方面：

　　第一，積極發(fā)展混合所有制，以此作為深化企業(yè)改革的“突破口”，進(jìn)一步完善現代企業(yè)制度。第二，從“管資產(chǎn)”轉向“管資本”的國有資本管理體制創(chuàng )新，以管理對象和內容的變化促成管理工作方式和管理目標的變化。第三，組建國有資本投資、經(jīng)營(yíng)公司，創(chuàng )新國有資本經(jīng)營(yíng)制度。第四，帶動(dòng)對于國有企業(yè)領(lǐng)導人分類(lèi)分層次的管理問(wèn)題的解決，促成對經(jīng)營(yíng)人才的市場(chǎng)化評價(jià)。第五，促成經(jīng)營(yíng)者和員工激勵制度創(chuàng )新。

　　“分類(lèi)”的邊界取決于市場(chǎng)發(fā)育水平

　　我們都喜歡將國資國企改革一并表述，其實(shí)兩個(gè)關(guān)鍵詞涵蓋的不是同一個(gè)問(wèn)題。國有資產(chǎn)管理的改革問(wèn)題，需要轉向以資本的價(jià)值增值能力為工作目標；國有企業(yè)的改革是組織對象問(wèn)題，所以是一個(gè)資本在什么領(lǐng)域，以多大規模配置，以什么方式配置的問(wèn)題。

　　可以說(shuō)，有了分類(lèi)歸屬，相應的考核內容和指標標準內容也就有了確定的依據。但是，具體操作中，落實(shí)“分類(lèi)”歸屬不僅僅是企業(yè)對象，還有企業(yè)業(yè)務(wù)結構和承擔具體業(yè)務(wù)的歷史因素的清理問(wèn)題，會(huì )影響“分類(lèi)”改革的實(shí)際效應。

　　比如，某地將所屬?lài)蠓殖闪巳?lèi)，競爭類(lèi)、功能類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)。A企業(yè)明確在競爭性領(lǐng)域，相對強化促進(jìn)了其走整體上市的路，帶動(dòng)了整個(gè)組織體系、業(yè)務(wù)體系考核變革。但出現一個(gè)很有意思的問(wèn)題，作為當地最有實(shí)力的國有企業(yè)之一，A企業(yè)以往不同時(shí)期也承接了在當時(shí)情況下政府交辦的某些特別的任務(wù)，有些出資投資并不一定追求回報。這也恰恰體現出國有企業(yè)在宏觀(guān)經(jīng)濟運行中能夠發(fā)揮的特殊功能。在這一輪改革中，A企業(yè)明確歸類(lèi)于競爭性行列，自然其接受考核的第一指標就是營(yíng)利。在這樣的考核約束下，其資產(chǎn)總量中屬于“歷史負擔”這部分資產(chǎn)數量，是否進(jìn)入資本經(jīng)營(yíng)責任范圍，就成為一個(gè)需要區別認定的具體問(wèn)題。在明確劃定分類(lèi)的情況下，對部分業(yè)務(wù)應加以單列，不納入總體的考核內容。

　　這個(gè)案例給我們一個(gè)啟發(fā)，就是傳統體制下的國有企業(yè)在某個(gè)經(jīng)濟周期環(huán)境下，承擔某個(gè)不屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)必須承擔的社會(huì )事務(wù)，在新的對企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)歸類(lèi)確定考核目標基數時(shí)，需要予以區別隔離，也就是業(yè)務(wù)結構的“分層次”處理。正是由于企業(yè)既有承擔的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和財務(wù)結構，在接受分類(lèi)的時(shí)候，往往很難分解其承擔的某些“副業(yè)”負擔，最終也就很難使用客觀(guān)的嚴格的指標考核手段對企業(yè)進(jìn)行評價(jià)。正是由于這種原因，有可能會(huì )影響“分類(lèi)”改革的進(jìn)一步深化。

　　可以說(shuō)，“分類(lèi)”本身還存在著(zhù)不確定性，因為分類(lèi)要找到“類(lèi)”的邊界，“類(lèi)”的邊界取決于市場(chǎng)發(fā)育水平。況且，從動(dòng)態(tài)來(lái)考察市場(chǎng)發(fā)育，“類(lèi)”的邊界也是移動(dòng)變化的。因為隨著(zhù)市場(chǎng)化改革的不斷深化，會(huì )造成“類(lèi)”的邊界移動(dòng)，所以“類(lèi)”的區分不可能一蹴而就，這也是“分類(lèi)”改革的難點(diǎn)。

　　“分類(lèi)”改革需要“分層”機制配合

　　“分類(lèi)”改革碰到掣肘時(shí)，就需要“分層”機制的配合。這里主要強調的是，由投資鏈條延展派生的產(chǎn)權關(guān)系層級、國有資本投資重點(diǎn)選擇與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域層次，以及和“終極出資人”身份相關(guān)的政府行政層級三種形式的“分層”管理國有資本配置問(wèn)題。

　　首先，在明確“終極出資人”出資行為基礎上派生的出資鏈條治理權力的分層。

　　現實(shí)經(jīng)濟生活中，投資者手中所掌握的是一定數量的“價(jià)值資本”（貨幣價(jià)值數量），出資投放于某個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的具體承擔經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)組織，依法注冊成立“企業(yè)法人”。這一企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，根據業(yè)務(wù)發(fā)展需要和治理規范，會(huì )產(chǎn)生對外投資，由此表現為投資產(chǎn)權能力的派生。善于經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，正是通過(guò)這種項目發(fā)現和組建“子企業(yè)”形式，調度和吸引其他社會(huì )資本共同聯(lián)合出資，放大自身的資本運營(yíng)能力。組建新企業(yè)的“發(fā)起人”以開(kāi)放股權參與機會(huì )，相應具有動(dòng)員利用社會(huì )資本的“收獲”，形成不同投資者相互之間既“相互合作”又“相互制衡”的關(guān)系，有利于保留優(yōu)化治理結構積極“通道”。

　　然而，產(chǎn)權鏈條最終要追溯到究竟“初始產(chǎn)權主體”（最終所有人）是誰(shuí)，這里存在著(zhù)所謂“初始產(chǎn)權”（最終產(chǎn)權歸屬主體）和“派生產(chǎn)權”（接受投資使用資產(chǎn)的產(chǎn)權主體）之間的關(guān)系。

　　我們不難發(fā)現，積極發(fā)展“混合所有制”，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資機會(huì )而言，實(shí)質(zhì)上涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放問(wèn)題。當初始產(chǎn)權即“終極產(chǎn)權”主體得以明確，積極發(fā)展混合所有制與堅持公有制原則，是在兩個(gè)不同層次上，兩者可以并行不悖。誠然，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放，還涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在國民經(jīng)濟體系中的地位、產(chǎn)業(yè)開(kāi)放可能產(chǎn)生的市場(chǎng)穩定性管理能力等方面的因素，這些因素有人將其概括表述為“產(chǎn)業(yè)安全”問(wèn)題。這也就是國有資本管理改革與企業(yè)改革走向深化的結合點(diǎn)。

　　在這里，我們所強調“分層”工作重點(diǎn)，是要在基本經(jīng)濟制度堅持公有制主體地位的同時(shí)，解決好公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟的相容性。按照堅持終極所有權的公有制性質(zhì)的思路，國有資本投資主體一般采取投資公司或主權投資基金形式，保持在價(jià)值資本管理上的靈活性。根據明晰國有資本最終控制人的要求，聯(lián)系各級財政能力為載體的多層次政府主體存在，由此就提出公有制屬性的所有權與中國政治經(jīng)濟生活中的五級政府主體相一致的財政賬戶(hù)體系結構，表現為中央政府所有權、省市政府所有權、地市政府所有權、縣政府所有權直至鄉鎮政府所有權。

　　解決了終極所有權層次主體，才能解決好在同一投資產(chǎn)權鏈條，究竟“混”在什么層次才具有關(guān)鍵和根本性意義?；旌纤兄破髽I(yè)本身是多個(gè)“出資”主體合作生成的“用資”主體，是所有權的投放運營(yíng)實(shí)現的組織對象。出資者（所有者）在股東大會(huì )上說(shuō)話(huà)，推舉派出董事（產(chǎn)權代表）參與公司治理。與此相關(guān)聯(lián)，加快組建國有資本經(jīng)營(yíng)公司的改革任務(wù)內容就順其自然地擺在了改革任務(wù)配套的工作內容清單之中。組建接受授權經(jīng)營(yíng)國有資本的市場(chǎng)主體，具體承擔行使出資人權利的當事人，結合弄清楚“出資”“用資”關(guān)系，也就不難理解堅持公有制和推行混合經(jīng)濟是可以并行不悖的。

　　有些人不理解這種出資用資關(guān)系，甚至認為“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟就是慢慢要否定公有制”。顯然，這種看法是不懂得“所有權實(shí)現理論”，不懂得“名義的或貨幣的所有權”與“實(shí)際的使用權”即“法人所有權”之間所發(fā)生的分離，不懂得現代產(chǎn)權因投資行為可能不斷“派生”。

　　而在改革推進(jìn)到國有資本的經(jīng)營(yíng)主要由國有資本經(jīng)營(yíng)公司承擔時(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)安全和國有資本保值增值為目標的國有資本經(jīng)營(yíng)公司，一方面根據市場(chǎng)化條件和國家經(jīng)濟發(fā)展的階段任務(wù)目標，發(fā)揮控制力、影響力和抗風(fēng)險能力的作用，同時(shí)又可以根據市場(chǎng)環(huán)境特點(diǎn)和經(jīng)濟運行動(dòng)態(tài)特點(diǎn)，做出決策判斷，運用“進(jìn)入”“退出”的靈活性發(fā)揮經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)活力。

　　需要注意的是，如果沒(méi)有對圍繞所有權實(shí)現具體形式和路徑全面的理解，就可能出現推進(jìn)混合所制改革行動(dòng)上，存在“為混而混”的現象。實(shí)際上，混改的推進(jìn)是一項十分復雜的系統工程，應該既“急不得、快不得”、又“等不得、慢不得”，既緊迫又需要特別謹慎。如果急于推行，缺乏市場(chǎng)環(huán)境的公平性條件，極有可能造成“偽混”或“為混而混”。說(shuō)到底，推進(jìn)混合所有制改革，是一個(gè)需要創(chuàng )造出更加充分嚴苛的外部條件的長(cháng)期努力才能實(shí)現的改革任務(wù)。

　　綜上，在明晰“終極所有權”主體的基礎上，對于投資行為的責任鏈條加以分層，不僅促成終極所有權經(jīng)營(yíng)主體的身份清晰，也能夠為投資場(chǎng)合的治理提供根據，有助于作為“用資人”場(chǎng)合的企業(yè)治理結構的合理化和不斷優(yōu)化，通過(guò)“出資人”“用資人”關(guān)系形成更加清晰的產(chǎn)權責任關(guān)系，賦予企業(yè)法人更大更多的經(jīng)營(yíng)決策自主權，以加強提高企業(yè)決策的靈活性，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力。

　　其次，配合“分類(lèi)”取向，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)體系不同環(huán)節層次，選擇國有資本配置重點(diǎn)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化舉措。

　　國有資本的配置投資重點(diǎn)項目，需要聯(lián)系產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈條層次環(huán)節考慮，更多地選擇在基礎產(chǎn)業(yè)和上游技術(shù)層次上布局，在研發(fā)等具有外部溢出正效應的共享技術(shù)和基礎設施等產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)鏈條層次上多投入、多用力，為塑造產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境多投入，以發(fā)揮國有資本的主導作用?？紤]到與“分類(lèi)”思路相結合，國有資本終極所有者主體，需要根據自身所掌握的資本規模能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段目標和社會(huì )資本市場(chǎng)環(huán)境，選擇在產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈條的不同層次上投放國有資本，以帶動(dòng)影響其他社會(huì )資本進(jìn)行開(kāi)放性合作，促進(jìn)國民經(jīng)濟發(fā)展方式轉變到創(chuàng )新驅動(dòng)的發(fā)展軌道上來(lái)。

　　再次，在明晰公有資本的“終極所有者”概念基礎上，結合政府財政賬戶(hù)體系，需要對不同政府層級的公有資產(chǎn)配置運營(yíng)內容和管理方式加以分層。

　　客觀(guān)上說(shuō)，全社會(huì )國有資本管理體系，不是以“條管理”形式出現，也不能用“條管理”辦法。國務(wù)院國資委所發(fā)揮的是專(zhuān)門(mén)職能對全社會(huì )范圍的“國有資產(chǎn)”管理加以指導，這也符合處理中央地方關(guān)系的基本原則。正是因為以五級政府財政所承擔的政府賬戶(hù)功能，我們可以將中央政府、省市政府和地市政府財政賬戶(hù)所管理的公有資產(chǎn)歸為“國有資產(chǎn)”范疇；縣級財政和鄉鎮政府財政賬戶(hù)所管理的資產(chǎn)，作為地方公共資產(chǎn)，參照國有資產(chǎn)管理辦法進(jìn)行管理。鑒于縣鄉的行政層級，其日常工作內容更多地與基層群眾的生產(chǎn)生活相關(guān)聯(lián)，他們所掌握的公有資產(chǎn)必然更多地與自身區域工作內容相結合。因此，國有資產(chǎn)“分級管理”的體制安排，形成了“新國資管理組織體系”。

　　在明確“分類(lèi)”的基礎上，引入對國有資產(chǎn)的“分層”管理，以推進(jìn)國有資產(chǎn)配置運營(yíng)管理更好地與市場(chǎng)經(jīng)濟的“活性”相融合，使“混合所有制”改革動(dòng)作更加扎實(shí)、更加穩健有力。

　　深化國企改革呼喚經(jīng)濟理論創(chuàng )新

　　國有企業(yè)改革不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟問(wèn)題，具體的改革內容展開(kāi)涉及“四性”特點(diǎn)。

　　第一，政策上的敏感性。積極發(fā)展混合所有制與堅持公有制是兩個(gè)不同層次的工作內容，兩者可以并行不悖。而且，通過(guò)對國有資本的價(jià)值型管理，以?xún)r(jià)值股權投資投放國有資本，使具體承擔市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)以混合所有制面貌出現，完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟的國際慣例，將公有制實(shí)現形式與市場(chǎng)經(jīng)濟相融合。

　　第二，關(guān)于積極推進(jìn)混合所有制與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放，從而涉及“產(chǎn)業(yè)的安全性”問(wèn)題。毋庸置疑，產(chǎn)業(yè)的開(kāi)放需要謹慎為之，確實(shí)有一個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟安全性需要嚴肅對待處理，不能盲目冒進(jìn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，推進(jìn)混合所有制改革是急不得的事情。對此要有充分的認識，要以平和的心理對待。條件不具備情況下的“混改”必然會(huì )存在資產(chǎn)定價(jià)不準的“資產(chǎn)流失”問(wèn)題。

　　第三，基于公有制的基本屬性，對于改革的舉措和改革效果的評價(jià)，改革成果的民眾共享，與全體民眾相關(guān)，由此必然涉及“民生的關(guān)切性”。因此，需要深入推進(jìn)配套改革，創(chuàng )造公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，防止“機會(huì )”錯配和“利益輸送”所引起的社會(huì )問(wèn)題。

　　第四，“混改”操作配套要求的復雜性。積極推進(jìn)混合所有制改革任務(wù)所涉及的相關(guān)配套和市場(chǎng)因素不是一個(gè)簡(jiǎn)單的產(chǎn)權多元化問(wèn)題。如何充分揭示和處理好改革舉措的協(xié)調、措施效應的遞進(jìn)和相伴風(fēng)險的消解，十分復雜，不能簡(jiǎn)單地用完成“任務(wù)”方式安排，需要穩健為之。

　　而我們既有的相關(guān)理論存量，以及與這種理論存量相聯(lián)系的行為慣性，都是改革必須解決的“路徑依賴(lài)”的牽扯力量。因此，繼續深化國有企業(yè)改革需要在理論上有新的突破。只有在理論認識突破的基礎上，才能真正塑造出國有資本的出資主體，解決好由誰(shuí)出面處理“混”的問(wèn)題，“混改”以后的國有產(chǎn)權經(jīng)營(yíng)維護問(wèn)題，以及結合經(jīng)濟發(fā)展階段目標和市場(chǎng)環(huán)境變化機會(huì )的國有資本的靈活進(jìn)退操作問(wèn)題。

　?。ㄗ髡呦祻偷┐髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）

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